II SA/Łd 715/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. działając na podstawie art. 104 i art. 108 k.p.a. oraz art. 50 ust. 2, 3, 5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz uchwały Nr XXX/481/04 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 19 maja 2004 roku w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz.Urz. Woj. Łódzk. 155, poz. 1412) przyznał E. M. usługi opiekuńcze w okresie od dnia 1 kwietnia 2008 roku do dnia 30 września 2008 roku przez pięć dni w tygodniu w wymiarze 2 godzin dziennie. Od powyższej decyzji E. M. wniosła odwołanie, w którym podniosła, iż zaskarżoną decyzją Prezydent Miasta Ł. zmniejszył wymiar godzin przysługującej jej opieki z czterech godzin dziennie do zaledwie dwóch. W uzasadnieniu wskazała, iż jest inwalidką I grupy, całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Podkreśliła, iż nie może liczyć na pomoc najbliższej rodziny, ponieważ jej mąż, z którym nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego jest bardzo chory, a dwie córki mają małe dzieci. Wskazała, iż z powodu złego stanu zdrowia ma problemy z poruszaniem się i zmuszona jest do korzystania z pomocy drugiej osoby. Wniosła o przywrócenie opieki w wymiarze 4 godzin dziennie. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odwołując się do treści art. 50 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej podkreślił, iż pomimo trudnej sytuacji strony, możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej są ograniczone, gdyż aktualnie z tej formy pomocy społecznej korzysta 569 osób. Organ zobligowany jest więc przyznać taką liczbę godzin usług opiekuńczych, aby nie przekroczyć planów finansowych i jednocześnie zapewnić chociaż minimalną pomoc wszystkim potrzebującym, a zwłaszcza osobom samotnym. Pomoc społeczna przyznana wnioskodawczyni pozwala na realizację jej najpilniejszych potrzeb przy jednoczesnym udziale pomocy ze strony rodziny, co potwierdza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podniosła, iż nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, gdyż przyznana pomoc społeczna w formie świadczonych usług opiekuńczych w wymiarze dwóch godzin dziennie nie wystarcza na realizację jej najpilniejszych potrzeb życiowych. Skarżąca wskazała, iż jest inwalidką I grupy, całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Podkreśliła, iż jej sytuacja rodzinna jest bardzo trudna, gdyż jej mąż, z którym nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego jest osobą bardzo schorowaną (II grupa inwalidzka), musi prowadzić oszczędny tryb życia, a przez 17 godzin na dobę poddawany jest tlenoterapii. Córki skarżącej nie są natomiast w stanie zapewnić jej opieki i pomocy w zwykłych czynnościach życiowych, ponieważ, starsza córka, która obecnie jest w zagrożonej ciąży sprawuje opiekę nad 3- letnim synem, młodsza natomiast posiada dwójkę małych dzieci i pracuje zawodowo. Zgodnie natomiast z załączonym do akt sprawy zaświadczeniem lekarskim wystawionym przez lekarza neurologa skarżąca wymaga 6 godzin opieki dziennie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Z treści art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc jednak związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 50 ust. 1 i 2 powołanej ustawy stanowi, że osobie samotnej, która z powodu wielu, choroby lub innych przyczyn wymaga opieki innych osób, a jest jej pozbawiona przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Z treści powyższego przepisu wynika, że oprócz ustalenia, czy osoba wnioskodawcy wymaga pomocy innych osób konieczne jest również wyjaśnienie, czy rodzina (krewni lub osoby niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z wnioskodawcą) mogą taką pomoc zapewnić. Bez wątpienia oceny takiej dokonuje właściwy organ administracji publicznej w każdym indywidualnie rozpatrywanym przypadku. Ocena ta nie może być wynikiem przekonania organu, że zależy tylko od jego uznania, gdyż przyznanie lub odmowa przyznania takiej pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Wynika to z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, natomiast zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. są zobowiązane do dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Dotyczy to nie tylko ustalenia przesłanek, jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinna spełniać skarżąca, aby otrzymać wnioskowaną pomoc ale również okoliczności, które decydują o odmowie przyznania pomocy w oczekiwanym przez skarżącą wymiarze. Inaczej rzecz ujmując, organy administracji powinny wykazać jakimi środkami dysponowały w dacie wydania decyzji, ile osób taką pomoc i w jakim zakresie otrzymało uwzględniając przy tym, iż rozmiar przyznanej pomocy powinien być odpowiedni (stosowny) do okoliczności dotyczących sytuacji życiowej i rodzinnej osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy, która w przypadku skarżącej niewątpliwie kwalifikuje się jako przypadek szczególny. Orzekający w przedmiotowej sprawie organ administracji, nie zastosował się do powyższych dyrektyw. Nie można bowiem zaakceptować stanowiska, że powoływanie się przez organ na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej stanowi wystarczające uzasadnienie odmowy przyznania pomocy we wnioskowanym przez skarżącą zakresie. Sam fakt ograniczoności środków przeznaczanych na pomoc społeczną jest oczywisty i nie budzi wątpliwości. By jednak odmówić z tego powodu przyznania pomocy lub przyznać pomoc w mniejszym, niż wnioskowanym, czy wcześniej przyznanym zakresie organy administracji powinny kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru pomocy do okoliczności konkretnej sprawy. Podkreślić bowiem należy, że w przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego, do których należy zaliczyć decyzję wydaną w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu wynikające z posiadanych uprawnień i środków. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie przyznania usług opiekuńczych, jak i ich wymiar nie może jednak oznaczać swobody organu orzekającego. Uznanie administracyjne obejmuje bowiem także obowiązek oceny i ustalenia hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc danego rodzaju oraz zgłoszonych przez nich żądań, uwzględniając okoliczności (sytuację życiową i rodzinną), jakie zaistniały w każdym rozpatrywanym indywidualnie przypadku. Z akt niniejszej sprawy bezspornie wynika, że skarżąca jest inwalidką I grupy, całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Mieszka z mężem, z którym z którym nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. Mąż skarżącej jest osobą bardzo schorowaną (II grupa inwalidzka), prowadzi bardzo oszczędny tryb życia, a przez 17 godzin na dobę poddawany jest tlenoterapii. Córki skarżącej nie są natomiast w stanie zapewnić skarżącej opieki i pomocy w zwykłych, codziennych czynnościach życiowych, ponieważ, starsza córka, będąc w zagrożonej ciąży sprawuje opiekę nad 3- letnim synem, natomiast młodsza posiada dwójkę małych dzieci i pracuje zawodowo. Zgodnie natomiast z załączonym do akt sprawy zaświadczeniem lekarskim wystawionym przez lekarza neurologa skarżąca wymaga 6 godzin opieki dziennie. Przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy świadczy zatem o tym, iż przyczyną wystąpienia przez skarżącą do Prezydenta Miasta Ł. o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych jest stan zdrowia (przebyte dwa udary mózgu, niedowład lewostronny, częste zawroty głowy i nawracające udary niedokrwienne uniemożliwiające poruszanie się) oraz brak możliwości zapewnienia przez osoby bliskie (schorowany, wymagający opieki mąż i dwie córki sprawujące opiekę nad małymi dziećmi) pomocy w czynnościach życia codziennego, w takim zakresie jakim wymaga tego stan zdrowia skarżącej. Na tym tle nie można zaakceptować stanowiska, że powołanie się przez organ na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej stanowi wystarczające uzasadnienie przyznania danego świadczenia w zmniejszonym, niż uprzednio wymiarze. W uzasadnieniu organ administracji niewątpliwie podał konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponował na udzielenie tego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości zostaną rozdysponowane. Nie wypełnił natomiast obowiązku wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy i ich rozważenia. Brak jest szczegółowej analizy potrzeb skarżącej (konieczność przygotowania posiłków, zakupy, wizyty u lekarza), jej sytuacji zdrowotnej i związanej z nią konieczności opieki w wymiarze 6 godzin dziennie oraz szczególnej sytuacji rodzinnej, w jakiej się znajduje (osoby bliskie skarżącej nie są w stanie w ciągu doby zapewnić jej pomocy i opieki w takim zakresie, w jakim jest ona konieczna ze względu na stan zdrowia skarżącej). Reasumując powyższe rozważania należy zaakcentować, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy administracji powinny wykazać się szczególną starannością oraz dbałością o słuszny interes strony, albowiem stroną postępowania jest zazwyczaj osoba, która często bez własnej winy nie radzi sobie z funkcjonowaniem w otaczającej rzeczywistości i dlatego w zaufaniu do organów administracji szuka u nich pomocy. Organ administracji publicznej natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a. powinien działać w taki sposób, aby to zaufanie pogłębiać – rozważyć i zbadać indywidualną sytuację wnioskodawcy w danej sprawie. Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy organ orzekający nie sprostał tym wymogom. Odnosząc się natomiast do kwestii ograniczonych możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej i trudnej (szczególnej) sytuacji życiowej, w jakiej znajduje się skarżąca należy na marginesie jedynie podnieść, iż orzekając ponownie w zakresie wnioskowanej pomocy, organ administracji powinien rozważyć możliwość przeanalizowania dochodów skarżącej, ponoszonych przez nią wydatków i ich celowość, jakie wydatki skarżąca ponosi na leczenie i ustalić, czy skarżąca ze względu na jej ciężką sytuację zdrowotną i wyjątkową sytuację rodzinną nie mogłaby z uwagi na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej współfinansować przyznanej pomocy w postaci usług opiekuńczych w większym niż dotychczas zakresie. W tym stanie rzeczy, z uwagi na wskazane uchybienia prawa procesowego, które uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. a.ł.