I SA/Wa 1362/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Maria Tarnowska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi D. J. i J. J. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących D. J. i J. J. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu zastrzeżenia D. i J. J. z dnia 9 maja 2008 r. do dokonania podziału nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], wszczętego na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] - odmówił dopuszczenia D. i J. J. do udziału w postępowaniu. Prezydent W. w uzasadnieniu postanowienia podał, że stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie administracyjne albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Organ stwierdził, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem "w żadnym razie stronami postępowania o podział nieruchomości nie są osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego, lecz zainteresowane są uzyskaniem użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1710/00). Organ podniósł, że z zaświadczenia wydanego przez Spółdzielnię wynika, iż D. J. przysługuje wyłącznie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu użytkowego zlokalizowanego w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 172 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest prawem zbywalnym, przechodzi na spadkobierców i podlega egzekucji. Jest ono ograniczonym prawem rzeczowym. W związku z powyższym spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu użytkowego jest prawem pochodnym i zależnym w stosunku do prawa własności lub użytkowania wieczystego. Dlatego też, zdaniem organu, D. i J. J. nie mogą być uznani za stronę postępowania podziałowego dotyczącego nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Organ stwierdził również, że zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, iż w przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, stronami postępowania są właściciele (współwłaściciele) oraz użytkownicy wieczyści (współużytkownicy wieczyści), a wypływa ono z podmiotowego prawa własności (art. 140 k.c.). W żadnym zaś razie stronami postępowania o podział nieruchomości nie są osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. Organ podkreślił, iż z art. 28 kpa nie można wyprowadzić właściwości organu administracji do wydawania postanowień o dopuszczeniu do udziału w charakterze strony danego podmiotu. Jedynie w odniesieniu do organizacji społecznych, w art. 31 § 2 kpa przewidziano dopuszczenie ich do udziału w sprawie na prawach strony. Zatem, zdaniem organu, żądanie wnioskodawcy nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Odmowa zaś dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu wszczętym już i prowadzonym na wniosek innej strony winna następować w drodze postanowienia. Nie stoi temu na przeszkodzie brak wyraźnej regulacji kodeksowej. Zgodnie bowiem z art. 123 § 1 kpa, w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, a zgodnie z § 2 tego przepisu dotyczą one poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Skargę na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] września 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D. J. i J. J.; zarzucając postanowieniu naruszenie art. 28 kpa i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną ich wykładnię, wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił dopuszczenia D. i J. J. do udziału w postępowaniu w sprawie o podział nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], wszczętym na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, jednakże z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. Jako podstawę prawną postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu Prezydent W. wskazał art. 123 kpa. Jest to przepis, który zawiera pojęcie "postanowienia", jednakże w sensie procesowym, co oznacza, że przepis ten nie może być podstawą prawną dla rozstrzygnięcia ustalającego, czy żądanie pochodzi od strony. W orzecznictwie i doktrynie wyrażane są poglądy, że w postępowaniu administracyjnym mogą występować dwa rodzaje stron: jedna - dysponująca obiektywnie interesem prawnym (obowiązkiem) wynikającym z prawa materialnego, i druga - subiektywnie przekonana o posiadaniu takiego interesu prawnego (obowiązku). W obu sytuacjach, identyfikacja tego interesu następuje w trakcie postępowania wyjaśniającego, natomiast rozstrzygnięcie w sprawie interesu przybiera formę decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. W pierwszym przypadku będzie to decyzja merytoryczna, w drugim - decyzja procesowa umarzająca postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość (Komentarz do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, Matan A. [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze 2005). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną. Ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (art. 104 § 2 kpa). W dalszym etapie postępowania administracyjnego jednostka, która twierdzi, że orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, ma prawo wnieść odwołanie od tego orzeczenia - wówczas organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie. Jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (vide komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 615). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych: "przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną" - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1986 r., ONSA 1987 r. nr 2, poz. 46. Jeżeli natomiast w postępowaniu zakończonym decyzją administracyjną okaże się, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, służy jej prawo wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. ----------------------- 4