I SA/Wa 1159/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 r. sprawy ze skarg M. S. i Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Miasta W. oraz odwołania M. S., decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] orzekającą o zwrocie na rzecz B. B. i T. P. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta W. decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] orzekł o: 1) zwrocie na rzecz Pani B. B. i T. P. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla W., księga wieczysta Kw nr [...] ; 2) zobowiązaniu B. B. i T. P. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w wysokości [...] zł na rzecz Miasta W., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ skazał, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jakim była budowa lotniska W. nie został zrealizowany, skoro nieruchomość była i jest wykorzystywana na cele mieszkalne. Od powyższej decyzji Miasto W. wniosło odwołanie. W uzasadnieniu zarzuciło, że w sprawie brak było podstaw do uznania, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Od powyższej decyzji M. S. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona decyzja pomija podniesioną w piśmie z dnia 26 września 2007 r. okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość, wywłaszczona w 1953 r., przeznaczona była na cele mieszkaniowe dla pracowników instytucji realizującej budowę lotniska wojskowego. Na te cele została wykorzystana, o czym świadczą wydane w 1953 r. i 1956 r. nakazy kwaterunkowe dla osób wojskowych. Ponadto strona podniosła, że najemcy zwracanych lokali dokonali na tę nieruchomość ogromnych nakładów koniecznych dla możliwości korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość położona w W. przy ul. [...] (dawna ulica [...]), stanowiąca współwłasność M. P. i W. P. (co zostało potwierdzone wyrokiem Sądu Okręgowego w W. z dnia 22 lutego 2002 r., sygn. akt [...]), wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa, na wniosek Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1952 r., nr [...], decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1953 r., nr [...] w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). W powyższej decyzji przyznane zostało M. P. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, do wypłaty którego zobowiązane zostało Ministerstwo Gospodarki Komunalnej. Złożenie przez Ministerstwo wniosku o wywłaszczenie poprzedzone zostało uzyskaniem zezwolenia zastępcy przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] stycznia 1951 r., nr [...] na nabycie na cele użyteczności publicznej nieruchomości położonych w osiedlu B. (dawniej B.) m. in. także przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda zauważył, że zgodnie z uchwałą Rady Ministrów z dnia [...] lipca 1946 r. na terenie B., na którym znajdowała się powyższa nieruchomość, projektowana była budowa rządowego i wojskowego lotniska. Orzekając decyzją z dnia [...] marca 1953 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, Prezydium Rady Narodowej W. wskazało, że wywłaszczenie jest niezbędne na cele realizacji narodowych planów gospodarczych. Tymczasem, jak wynika z dotychczasowych ustaleń, nieruchomość była niezbędna dla potrzeb budowy lotniska. Cały teren projektowany pod lotnisko przekazano protokołem z dnia [...] marca 1953 r. w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Obrony Narodowej, które wykorzystując budynki mieszkalne znajdujące się na terenie wywłaszczonych nieruchomości, zakwaterowało w nich osoby związane z inwestycją lotniska. Dla nieruchomości przy ul. [...] w W., wydane zostały nakazy przydziału kwater z dnia 15 lipca 1953 r. i z dnia 16 grudnia 1955 r. Po zrealizowaniu lotniska, Ministerstwo Obrony Narodowej przekazało wywłaszczone nieruchomości z domami mieszkalnymi Prezydium Rady Narodowej W. protokołem zdawczo - odbiorczym w dniu 10 grudnia 1965 r., jako zbędne dla potrzeb lotniska. Osoby zamieszkujące w tych domach miały zostać wykwaterowane, a nieruchomości zwrócone byłym właścicielom, po uprzednim uzyskaniu decyzji o zwrocie ze strony właściwego organu administracyjnego. Zgodnie z uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] rudnia 1962 r. dla osób wykwaterowywanych z budynków miały być zabezpieczone przydziały lokali zastępczych. W. P., były współwłaściciel nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], pismem z dnia 5 lutego 1991 r. oraz B. B., spadkobierczyni byłej współwłaścicielki M. P., pismem z dnia 15 lutego 1991 r., złożyli wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dokonując oceny sprawy na podstawie obecnie obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Wojewoda [...] wskazał, że organ pierwszej instancji słusznie uznał, w oparciu o dodatkowo zebrane materiały dowodowe, w tym oględziny przedmiotowej nieruchomości dokonane w dniu 18 listopada 2005 r. oraz protokół z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 30 maja 2006 r., że wymieniona nieruchomość wywłaszczona została na cele budowy lotniska, lecz faktycznie po wielu latach okazało się, iż stała się zbędna na te cele. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Miasto W. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 77 KPA oraz naruszenie prawa materialnego art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ prowadzący postępowanie oceniając przesłanki wynikające z art. 137 tej ustawy nie dokonał obowiązku wynikającego z art. 77 KPA w przedmiocie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego w sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 137 przesłanek pozwalających uznać zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Nieruchomość była jedną z ponad [...] działek z osiedla B., dla których w latach [...] Prezydium Rady Narodowej orzekło wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa. Cel gospodarczy został określony w uchwale z dnia [...] lipca 1946 r. Rady Ministrów przewidującej powstanie lotniska "na potrzeby Rządu Rzeczypospolitej i lotnictwa wojskowego" w rejonie F. i osiedla B. Uchwała ta nakazywała również Ministrowi Administracji Publicznej przeprowadzenie wywłaszczenia gruntów osiedla B. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej nabywało nieruchomości położone na osiedlu B. "na cele użyteczności publicznej" działając na podstawie zezwolenia Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] stycznia 1951 r. W ocenie skarżącego, skoro w powyższym zezwoleniu nie został określony szczegółowo cel "użyteczności publicznej", to niej jest możliwe stwierdzenie braku jego realizacji. Miasto W. zauważyło, że nieruchomości zostały przejęte przez resort Obrony Narodowej, któremu uchwała powierzała realizację celu gospodarczego jakim było lotnisko. Wojsko było użytkownikiem nieruchomości od 1953 r. do 1969 r., kiedy nieruchomość przejęta została przez administrację miejską sprawowaną przez Zarząd Budynków Mieszkalnych. Zdaniem skarżącego oczywistym jest, że cel gospodarczy, w postaci budowy lotniska, został zrealizowany. Wywłaszczone działki zostały wykorzystane przez Ministerstwo Obrony Narodowej, realizatora przedsięwzięcia określonego w uchwale Rady Ministrów z dnia [...] lipca 1946 r., bowiem nieruchomości B. przekazane zostały w administrację wojskową i przeznaczone na cele mieszkaniowe dla pracowników instytucji realizującej budowę lotniska. Dla nieruchomości położonej przy ul. [...] zostały wydane nakazy przydziału kwater z dnia 15 lipca 1953 r. i 16 grudnia 1955 r. Nie można więc zarzucić, iż przeznaczenie nieruchomości na cele zakwaterowania kadry MON było niezgodne z celem wywłaszczenia. Zdaniem skarżącego, Starosta W. orzekając o zwrocie nieruchomości, dokonał oceny obecnego stanu zagospodarowania nieruchomości i uznał, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny i ogród. Skarżący uważa natomiast, że dla oceny realizacji celu wywłaszczenia nie ma znaczenia jej przekazanie w 1969 r. dla administracji miejskiej i obecny sposób wykorzystania. Ocenę realizacji celu wywłaszczenia należało przeprowadzić opierając się na materiale z lat 1953-1969, z okresu, gdy nieruchomość znajdowała się w użytkowaniu wojska. Organy nie poczyniły kroków niezbędnych do stwierdzenia, czy wykorzystanie nieruchomości w okresie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, było zgodne z celem wywłaszczenia. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Wojewoda [...] nie podważył argumentów zawartych w odwołaniu Miasta W. z dnia 28 lutego 2000 r., piśmie skarżącego z dnia 26 września 2007 r. oraz odwołaniu od decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2007 r. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji oceniły realizację celu wywłaszczenia według stanu obecnego, a nie stanu jaki miał miejsce pod rządami dekretu z dnia 27 października 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, czy w czasie wykonywania decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1953 r. o wywłaszczeniu nieruchomości M. i W. P. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, jak wynika nie tylko z powołanych wyżej pism Prezydenta Miasta W. i M. S., lecz także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazuje na to, że cel ten został zrealizowany. Cały teren projektowany pod lotnisko przekazano protokółem z dnia 11 marca 1953 r. w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Obrony Narodowej, które wykorzystując budynki mieszkalne znajdujące się na terenie wywłaszczonych nieruchomości zakwaterowało w nich osoby związane z inwestycją lotniska. Dopiero po zrealizowaniu lotniska, Ministerstwo Obrony Narodowej przekazało wywłaszczone nieruchomości z domami mieszkalnymi Prezydium Rady Narodowej W. protokołem zdawczo - odbiorczym z [...] grudnia 1965 r., jako zbędne dla potrzeb lotniska. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi są uzasadnione. Sąd zauważa, że podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie było precyzyjne ustalenie celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Ustalenie tego faktu stanowiło punkt wyjścia do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w kierunku wykazania przesłanki zbędności, o której mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – dalej ugn. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. np. wyrok NSA z dnia 4 października 1994 r., sygn. akt IV SA 1153/93, ONSA 1995/2/99; wyrok NSA z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1484/97, LEX nr 48653). Tymczasem w niniejszej sprawie nie został wyjaśniony wszechstronnie cel na jaki działka nr [...] została wywłaszczona. Z akt sprawy wynika bowiem, że zezwolenie zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] stycznia 1951 r. udziela Ministrowi Gospodarki Komunalnej zgody na nabycie gruntów na cele użyteczności publicznej zaś decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] marca 1953 r. odejmuje prawo własności nieruchomości powołując się na jej niezbędność dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Rację ma więc Miasto W. twierdząc, że z obu tych aktów nie wynika konkretny cel wywłaszczenia. Nie można jednak pominąć tego, że z wniosku Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1951 r. o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości wynika, iż cel wywłaszczenia został ustalony w uchwale Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lipca 1946 r. w sprawie budowy dla potrzeb Rządu Rzeczypospolitej i wojska lotniska W. oraz w pkt 8 uchwały Prezydium Rządu z dnia [...] grudnia 1950 r. w sprawie administrowania osiedlem B. Należy stwierdzić, że organy orzekające o zwrocie nie wyjaśniły w pełni celu wywłaszczenia, skoro nie poczyniły ustaleń odnośnie treści pkt 8 uchwały Prezydium Rządu z dnia [...] grudnia 1950 r. Uszło uwadze organów, że na uchwałę tę zwraca uwagę pismo Departamentu Organizacyjno-Prawnego z dnia 20 stycznia 1951 r. (k-177) i pismo adresowane do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 31 marca 1956 r. (k-313). To ostatnie pismo wyraźnie wskazuje, że w sprawie wywłaszczenia uchwała z dnia [...] grudnia 1950 r. stanowi uzupełnienie uchwały z dnia [...] lipca 1946 r. W niniejszej sprawie wyjaśnienie tej okoliczności ma istotne znaczenie, ponieważ z uchwały Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 lipca 1946 r. w sprawie budowy lotniska W. oraz innych dowodów: w szczególności protokołu oględzin z dnia 22 września 1952 r., wezwania o dobrowolne nabycie nieruchomości z dnia [...] sierpnia 1952 r., wniosku Ministra Odbudowy [...] w sprawie budowy lotniska w B., uchwał Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1959 r. Nr [...] i z dnia [...] grudnia 1962 r. Nr [...] w sprawie zwrotu i zamieszkiwania wywłaszczonych właścicieli nieruchomości położonych w W. nie wynika, aby przedmiotowy grunt miał być wywłaszczony z przeznaczeniem dla pracowników Ministerstwa Obrony Narodowej jako podmiotu realizującego inwestycję budowy lotniska. Nie wiadomo zatem, czy celem wywłaszczenia – jeżeli chodzi o działkę nr [...] – była budowa lotniska, czy potrzeby związane z zakwaterowaniem wojska (por. art. 45 i art. 46 ustawy z dnia 15 lipca 1925 r. o zakwaterowaniu wojska i marynarki wojennej – Dz. U. z 1939 r. Nr 82, poz. 531). Należy również podzielić argumenty skarg, że w niniejszej sprawie organy nie dokonały oceny przesłanki zbędności, pod kątem wymogów z art. 137 ust. 1 ugn. Przepis ten przewiduje, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z treści tego przepisu wynika, że przesłanka zbędności nie ma charakteru przesłanki prawnej, lecz przesłanki faktycznej, dotyczącej konkretnego okresu czasu. W niniejszej sprawie nie zostało natomiast wyjaśnione, kiedy faktycznie rozpoczęto realizację inwestycji, czy zabudowana działka nr [...] była położona w granicach inwestycji i czy miała być, a jeżeli tak, to jakim elementem infrastruktury lotniska (brak planu sytuacyjnego Nr Inw.[...]), jakie konkretnie prace na tym gruncie miały być wykonane, kiedy faktycznie zakończono realizację inwestycji i co na przedmiotowym gruncie, z tego co miało być wykonane, zrealizowano. Sąd zdaje sobie sprawę, że w niniejszej sprawie występują trudności z uzyskaniem materiału dowodowego, jednak zauważa, że organy obu instancji wyjaśniając przesłankę zbędności skupiły się przede wszystkim na analizie dokumentacji wywłaszczeniowej, dowodów związanych z przekazaniem gruntu wraz z budynkiem w latach 60-tych w administrację cywilną oraz na ocenie obecnego stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Organy nie przeprowadziły natomiast dowodu z dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji. Brak zwłaszcza w niniejszej sprawie dowodów, czy stanowiska pochodzącego od organów administracji wojskowej (następcy prawnego MON jako inwestora), a także podmiotu aktualnie zarządzającego lotniskiem W. na okoliczność przebiegu i stanu realizacji inwestycji do roku 1963 r. Nie bez znaczenia dla sprawy (zwłaszcza w sytuacji skąpego materiału dokumentacyjnego) były by zeznania świadków wskazywanych przez M. S. w piśmie z dnia 14 listopada 2005 r. (k-258). Wobec powyższego Sąd uznał, że decyzja Starosty W. z dnia [...] października 2007 r., jak i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 KPA w związku z art. 137 ust. 1 ugn, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta W. w pierwszej kolejności dokładnie wyjaśni cel na jaki wywłaszczono przedmiotowy grunt i w zależności od okoliczności podejmie dalsze czynności procesowe, mając na uwadze zaprezentowaną przez Sąd w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu Miastu W. kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).