I OSK 200/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1239/08 w sprawie ze skargi B. A.-J. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1239/08 uwzględniając skargę B. A-J. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2008 r., odmawiającą przyznania renty specjalnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujące ustalenia: B. A-J. (ur. w 1961 r.) została ewakuowana wraz z rodziną z Iraku w dniu [...] lipca 2007 r. Jest z wykształcenia mikrobiologiem. Jej mąż M. A-J. Irakijczyk (ur. w 1953 r.) był profesorem mikrobiologii na Uniwersytecie Bagdadzkim. Mają czworo dzieci w wieku od 10 do 19 lat. Synowie uczą się obecnie w polskich szkołach, a najstarszy studiuje na Akademii Medycznej. Skarżąca została orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Otwocku z dnia [...] kwietnia 2008 r. zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności okresowo na 3 lata. B. A-J. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie renty specjalnej. Organ ustalił, że rodzina ewakuowanej nie posiada własnych dochodów ani zasobów pieniężnych, a ponosi duże bieżące wydatki. Otrzymuje zasiłek okresowy (do maja 2008 r. 900 zł miesięcznie). W maju 2008 r. otrzymała zasiłek celowy w wysokości 500 zł na przeprowadzkę do otrzymanych dwóch lokali w Warszawie o powierzchni około 26 m2. W ramach Rządowego Programu pomocy obywatelom polskim i ich rodzinom ewakuowanym z Iraku 12 lipca 2007 r., przewidywano możliwość przyznania rent specjalnych osobom urodzonym przed 1949 rokiem. Z tego uregulowania wynikało, że celem przyznania świadczeń specjalnych osobom ewakuowanym jest zapewnienie środków utrzymania tym osobom, które po ewakuacji nie mogą podjąć pracy zawodowej. Przewidywano to świadczenie w sytuacji gdy ewakuowani wcześniej nie pracowali. Odmawiając przyznania renty organ wywiódł, że świadczenie takie mogłoby zostać przyznane niezależnie od kryterium wieku tylko w sytuacji, gdyby niemożność podjęcia zatrudnienia wynikała ze stanu zdrowia. Wnioskodawczyni nie spełnia kryterium wieku, wymaganego od osób ewakuowanych, a stan jej zdrowia nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia. Renta specjalna przyznana na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) nie stanowi formy odszkodowania, czy rekompensaty za poniesione straty materialne lub doznane krzywdy. W skardze do Sądu B. A-J. zakwestionowała zaskarżoną decyzję. Jej zdaniem istnieją podstawy do przyznania jej świadczenia specjalnego przez Prezesa Rady Ministrów, ponieważ jest w trudnej sytuacji bytowej w związku z nadzwyczajnym zdarzeniem losowym, które spowodowało, że straciła zdrowie i dorobek 25 lat życia. Stwierdziła, że jest ofiarą wojny w Iraku i pozostaje to w związku z udziałem Polski w konflikcie irackim. Uważa, że Rząd RP powinien zrekompensować jej straty materialne, zdrowotne i duchowe jakie poniosła wraz z rodziną. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Zwrócił uwagę, że B. A-J. oraz jej mąż są osobami o wysokich kwalifikacjach zawodowych, absolwentami polskich uczelni, zdolnymi do podjęcia zatrudnienia i wobec tego przyznanie jej świadczenia specjalnego nie jest zasadne. Uchylając obie decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił uznaniowy charakter decyzji wydanych na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach oraz obowiązek organu wydającego taką decyzję. Wybór sposobu rozstrzygnięcia w takim przypadku nie może być dowolny, lecz wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Uznanie administracyjne wymaga więc szczególnej staranności w przedstawieniu przesłanek i wniosków, jakie legły u podstaw jego zastosowania. Brak należytego uzasadnienia decyzji, jak również powoływanie się na ogólniki, jest zaprzeczeniem uznania administracyjnego. Takie rozstrzygnięcie organu wykazuje cechy dowolności. Emerytura (renta) specjalna może być przyznana, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Ustawodawca nie wprowadził żadnych innych kryteriów przyznania tego świadczenia. Przepis nie określa, jakiego rodzaju mają być to przypadki. Wobec tego za każdym razem winny być one badane i oceniane w sposób indywidualny. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja poprzedzająca naruszają prawo, bowiem wydano je z naruszeniem przepisów procesowych, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję, Prezes Rady Ministrów z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i 77 K.p.a., nie wyjaśnił sytuacji wnioskodawczyni, a w szczególności nie odniósł się do przyczyn ubiegania się o rentę specjalną. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił jedynie sprawozdanie z dokumentacji przedłożonej przez skarżącą oraz ustaleń przeprowadzonych przez jednostki organizacyjne Pomocy Społecznej nie zamieszczając rzeczowej argumentacji i wyjaśnienia dlaczego nie przyznał wnioskodawczyni renty specjalnej. Sąd podważa twierdzenie organu, że nie jest możliwie przyznanie skarżącej świadczenia w trybie art. 82 ustawy o emeryturach i rentach, gdyż Rządowy Program pomocy obywatelom polskim i ich rodzinom ewakuowanym z Republiki Iraku dawał możliwość wystąpienia o świadczenie specjalne jedynie osobom urodzonym przed 1949 r. Zdaniem Sądu zarówno uchwała Nr 123/2007 Rady Ministrów z dnia 12 lipca 2007 r. wydana w sprawie tego Programu następnie zmieniona uchwałą z dnia 15 października 2007 r. Nr 205/2007 oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2007 r. w sprawie realizacji "Rządowego Programu pomocy obywatelom polskim i ich rodzinom ewakuowanym z Republiki Iraku" (Dz.U. Nr 141, poz. 998) takiego założenia nie potwierdzają. Możliwość wystąpienia o rentę specjalną przez obywateli polskich urodzonych przed 1949 rokiem przewidywał natomiast dokument bez daty o nazwie "Informacja dla polskich rodzin ewakuowanych z Iraku «Pakiet startowy»", który wskazywał rodzaj świadczeń jakie zostaną zapewnione w ramach Rządowego Programu pomocy ewakuowanym. Zdaniem Sądu przedmiotowe założenie zawarte w "Pakiecie Startowym" nie zwalnia organu od analizy wniosku skarżącej z punktu widzenia uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 82 ustawy o emeryturach i rentach. Sam fakt, iż skarżąca urodziła się po 1949 roku sam w sobie nie może przesądzać o braku możliwości przyznania tego świadczenia. W ocenie Sądu, błędne jest w świetle podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia również założenie, że stan zdrowia skarżącej, który czyni ją zdolną do podjęcia zatrudnienia, a także jej wykształcenie i kwalifikacje zawodowe wykluczają przyznanie skarżącej świadczenia specjalnego. Prezes Rady Ministrów rozstrzygając wniosek B. A-J. nie ocenił następstw ewakuacji skarżącej i jej rodziny z Iraku dla jej sytuacji zawodowej oraz jej męża. Wnioskodawczyni i jej mąż od przeszło 22 lat pozostawali poza granicami Polski. Ich dotychczasowe centrum życiowe znajdowało się w Bagdadzie, gdzie posiadali określony status społeczny, zawodowy i środowiskowy. Wobec całkowitej zmiany warunków życia ewakuowanych ocena sytuacji skarżącej i jej męża nie może być dokonywana jedynie przez pryzmat stanu zdrowia, wykształcenia i kwalifikacji. Okoliczności te, same w sobie bowiem nie zabezpieczają ewakuowanym znalezienia i podjęcia zatrudnienia w Polsce i zapewnienia bytu ich sześcioosobowej rodzinie. Przy ocenie możliwości zatrudnienia skarżącej i jej męża należy także brać pod uwagę przede wszystkim trudności adaptacyjne oraz kulturowe. Sąd zwrócił uwagę na fakt, że Ośrodek Pomocy Społecznej w Otwocku dostrzegł wyżej wskazywane trudności rodziny skarżącej, wynikające ze zmiany miejsca zamieszkania i poparł jej wniosek o przyznanie świadczenia specjalnego w piśmie skierowanym do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] mają 2008 r. Organ nie odniósł się do tej kwestii. Sąd podkreślił, iż Wnioskodawczyni zwracając się do władz polskich o ewakuację w dniu 27 września 2006 r. miała świadomość, że największym problemem po powrocie do kraju będzie znalezienie pracy przez nią i jej męża i dlatego zwracała się o pomoc w tej kwestii do władz polskich. Powołany wcześniej "Pakiet startowy" przewidywał pomoc w poszukiwaniu pracy ewakuowanym. Z powyższych względów Sąd zalecił by organ zbadał sytuację życiową w tym zawodową skarżącej i dokonał oceny jej szans na zatrudnienie na polskim rynku pracy. Badaniem tym powinna być objęta także sytuacja jej męża, ponieważ, jak wynika z okoliczności sprawy, to na nim głównie opierało się utrzymanie rodziny przed ewakuacją. Stan sprawy wskazuje, że mąż skarżącej pozostaje bez pracy. Organ wyjaśni przyczyny tego stanu rzeczy i podda ocenie jego perspektywy zawodowe w Polsce. Analizy wymaga także dotychczasowy sposób udzielania pomocy ewakuowanej i jej mężowi w znalezieniu pracy i ocena jej skuteczności. Okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują, że wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ustawy o emeryturach i rentach wywołany został brakiem, czy też nieskutecznością pomocy ze strony rządowej w tym zakresie. Zaskarżone decyzje Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej ustawą P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Rady Ministrów prawidłowo reprezentowany i zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na uwzględnieniu skargi pomimo braku podstaw do tego, tj. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Prezes Rady Ministrów wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7 i 77 K.p.a. w sposób, który powinien skutkować jej uchyleniem, 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach poprzez uznanie, że przyznanie świadczenia specjalnego powinno zastąpić niedostateczną zdaniem Sądu pomocy ze strony rządowej dla osób ewakuowanych z Iraku. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej polemizując z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku kasator wywozi, iż z uzasadnienia decyzji wynika, że celem przyznania świadczeń osobom ewakuowanym pochodzenia polskiego miało być zapewnienie środków utrzymania tym osobom, które po ewakuacji nie mogą podjąć pracy z przyczyn obiektywnych. Okoliczności, które obiektywnie wpływają na możliwość podjęcia zatrudnienia, to właśnie ustalane w decyzji wykształcenie, stan zdrowia, znajomość języka polskiego. Wbrew twierdzeniom Sądu okoliczności te nie miały wykluczać możliwość przyznania świadczenia specjalnego, ale wpływać na ocenę możliwości podjęcia pracy przez skarżącą. Wszystkie te okoliczności zostały wyczerpująco zebrane, a następnie ocenione przez organ w toku postępowania wypełniając dyspozycję art. 7 K.p.a. i 77 K.p.a. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia Sądu, że Prezes Rady Ministrów rozstrzygając w zakresie wniosku B. A-J. nie ocenił następstw ewakuacji skarżącej i jej rodziny z Iraku dla jej sytuacji zawodowej oraz jej męża, organ podniósł, że rozpatrywany wniosek dotyczył wnioskodawczyni, więc rozważanie sytuacji zawodowej jej męża ma drugorzędne znaczenie. Sąd zalecił przede wszystkim wyjaśnienie przyczyn braku pracy przez męża wnioskodawczyni i poddanie ocenie jego perspektyw zawodowych w Polsce. Zdaniem organu perspektywy te były badane w uchylonej decyzji, stwierdzono w niej bowiem, że wnioskodawczyni wraz z mężem są zdolni do podjęcia zatrudnienia. Trudności adaptacyjne podnoszone przez Sąd nie powinny zaś stanowić trwałej przeszkody w podjęciu pracy zarobkowej. Należy przy tym podkreślić, że w "Informacji dla polskich rodzin ewakuowanych z Iraku «Pakiet Startowy»", który informował o zakresie pomocy, jakiej ewakuowane rodziny mogą się spodziewać, wyraźnie stwierdzono, że działania są ograniczone w czasie, oferowane ułatwienia stanowią wyłącznie pakiet startowy, a dalszą odpowiedzialność za przyszłe życie w Polsce ponoszą w całości sami obywatele, którzy podjęli decyzję o poddaniu się dobrowolnej ewakuacji. Prezes Rady Ministrów, który w drodze uznania administracyjnego ustala przesłanki przyznania świadczeń specjalnych, stanął na stanowisku, iż w przypadku osób ewakuowanych z Iraku jest nią obiektywna niemożność podjęcia zatrudnienia, czemu dał wyraz w decyzji. Następnie wskazał, co jego zdaniem wpływa na obiektywną możliwość podjęcia pracy zarobkowej (wiek, stan zdrowia, wykształcenie, znajomość języka) i ustalił czy te okoliczności występują w stosunku do wnioskodawczyni, a następnie ocenił je. Wbrew twierdzeniom Sądu zatem brak zbadania perspektyw zawodowych męża wnioskodawczyni w Polsce oraz brak analizy dotychczasowego sposobu udzielania pomocy ewakuowanej i jej mężowi w znalezieniu pracy i ocena jej skuteczności w świetle powyższych okoliczności nie miały wpływu na przyznanie świadczenia specjalnego. Nie mogły zatem stanowić naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy skutkujący uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a przedstawione w niej zarzuty Sąd odwoławczy uznał za chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. Pierwszy z przepisów nakazuje organom administracji publicznej stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z powyższego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywiedziono, odnoszącą się do spraw rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego zasadę, iż organ obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (m.in. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 821/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Powyższa zasada oraz obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (określony w art. 77 § 1 K.p.a.) nie zostały uwzględnione przez organ. Trafnie Sąd I instancji wykładając przepis art. 82 ust. 12 ustawy o emeryturach i rentach przyjął, iż ustawodawca wprowadzając wymóg zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku nie wprowadził żadnych innych kryteriów przyznania renty specjalnej. Sytuacja taka nakłada na organ obowiązek wnikliwego badania w każdym indywidualnym przypadku, czy kwalifikuje się on do przewidzianego w art. 82 ust. 1 i uzasadnia przyznanie świadczenia. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie wskazał na błędy organu pomijające w rozstrzygnięciu i w motywach zaskarżonej decyzji sytuację wnioskodawczyni w jakiej znalazła się ona po powrocie do kraju. Okoliczności te jak m.in. warunki w jakich doszło do ewakuacji, trudności w znalezieniu pracy (mimo tego, że skarżąca zarejestrowała się w Rejonowym Urzędzie Pracy), stan jej zdrowia, trudności adaptacyjne i kulturowe, stan rodzinny oraz konieczność zapewnienia środków utrzymania czworgu dzieciom podlegały ocenie w aspekcie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym stanowi art. 82 ust. 1 ustawy. Organ z naruszeniem prawa okoliczności te pominął przyjmując, iż wysokie kwalifikacje i stan zdrowia umożliwiają skarżącej podjęcie pracy zawodowej, chociaż z materiału dowodowego nie wynika, iż skarżąca takie możliwości realnie posiada, a nie skorzystała z nich. Załączone do akt pismo Ośrodka Pomocy Społecznej w Otwocku, który udzielał rodzinie pomocy w pierwszym okresie pobytu i zna jej sytuację potwierdza rzeczywiste trudności skarżącej z zdobyciu zatrudnienia i w zapewnieniu rodzinie środków utrzymania. Odnosząc się do zarzutu błędnego – zdaniem kasatora – zalecenia Sądu, aby zbadano sytuację zawodową męża wnioskodawczyni nie można podzielić stanowiska organu, jakoby miała ona drugorzędne znaczenie. Wobec uchylenia zaskarżonych decyzji Sąd stosownie do art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. winien zawrzeć w uzasadnieniu wyroku wskazanie co do dalszego postępowania. Jeśli więc w toku dotychczasowego postępowania organ nie odniósł się do sytuacji zawodowej męża strony, jego perspektyw zawodowych i możliwości zarobkowych, wskazania Sądu są uzasadnione. Poczynienie ustaleń w tym względzie wydaje się tym bardziej konieczne jeżeli zważy się, iż sytuacja mogła ulec zmianie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania jak i prawa materialnego i skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.