I SA/Wa 1056/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 1869 (tysiąc osiemset sześćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. z siedzibą w P., decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego i odszkodowania za wywłaszczenie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku W. – T., prawa użytkowania wieczystego przysługującego P. S.A. w P. do gruntu Skarbu Państwa, obręb S., gm. S., oznaczonego jako działki nr [...], [...], [...], [...] oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego. Od powyższej decyzji P. S.A. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił organowi pierwszej instancji wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w trakcie prowadzonych negocjacji i nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (przeprojektowanie wjazdu na teren stacji paliw oraz utrata przychodów z tytułu utrudnionego dojazdu do stacji). Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że mając na uwadze termin ważności wyceny prawa użytkowania wieczystego określony w art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – dalej ugn - pismem z dnia 1 lutego 2008 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego za pośrednictwem organu pierwszej instancji o potwierdzenie ważności sporządzonego operatu szacunkowego. W piśmie z dnia 10 marca 2008 r. rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że nie jest możliwe potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia 22 grudnia 2006 r., ponieważ w ostatnich miesiącach 2006 r. i w 2007 r. wystąpiły istotne zmiany na rynku nieruchomości, tj. ceny transakcyjne znacznie wzrosły, tzn. nastąpiły zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn. W ocenie Ministra, taki stan rzeczy oznacza konieczność dokonania analizy rynku nieruchomości na terenie gminy w 2007 r. i nowych obliczeń. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że postępowanie wymaga uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części celem ustalenia odszkodowania za odjęcie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze Ministrowi Infrastruktury zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 2 KPA, polegające na braku przesłanek dla uchylenia decyzji oraz jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, bowiem operat szacunkowy będący podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był ważny w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji; 2) art. 107 § 3 KPA, polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poprzez jego niepełność oraz pozorność. W uzasadnieniu podniósł, że Minister Infrastruktury swoim postępowaniem doprowadził do sytuacji, w której ze względu na nie wyrażenie przez rzeczoznawcę majątkowego zgody na aktualizację przedmiotowego operatu (marzec 2008 r.), zaszła potrzeba uzupełnienia znacznej części materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego, takie działanie Ministra stoi w jawnej sprzeczności z zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 2 KPA i jednocześnie prowadzi do naruszenia zasady zaufania wynikającej z art. 8 KPA. Generalny Dyrektor zauważył, że zgodnie z poglądami judykatury, wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 KPA, może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego arbo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Natomiast w zaskarżonej decyzji Minister uchylając do ponownego rozpatrzenia decyzję Wojewody Mazowieckiego nie podał żadnych innych powodów, niż utrata ważności przedmiotowego operatu szacunkowego. Tymczasem, zgodnie z art. 107 KPA, z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Prawidłowe uzasadnienie powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji, w szczególności winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. W kontekście powyższego skarżący stwierdził, że ograniczenie się przez Ministra Infrastruktury do opisania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie historii sprawy wraz z stwierdzeniem iż postępowanie wymaga uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części, bowiem chodzi o sporządzenie nowego operatu szacunkowego należało uznać za naruszenie art. 107 KPA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ odwoławczy w niniejszej sprawie miał obowiązek wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 KPA, w przypadku gdy wycena biegłego rzeczoznawcy (operat szacunkowy), stanowiąca podstawę ustalenia w decyzji organu pierwszej instancji odszkodowania za wywłaszczenie, w toku postępowania odwoławczego stała się nieaktualna. Na gruncie niniejszej sprawy należy zatem ocenić, czy przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy obejmuje znaczną (większą) część postępowania wyjaśniającego. Z przepisu art. 138 § 2 KPA, który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sąd zauważa, że sprawy wywłaszczeniowe, także te prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r., należą do spraw skomplikowanych. W tego rodzaju sprawach organ przeprowadza postępowanie wyjaśniające nakierowane na ustalenie wielu różnych okoliczności, dotyczących w szczególności: wyczerpania trybu przedwywłaszczeniowego, celu publicznego na jaki następuje wywłaszczenie, przedmiotu wywłaszczenia, praw podlegających wywłaszczeniu, osoby wywłaszczanej oraz wysokości odszkodowania. Kwestia ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie jest zatem tylko jednym z koniecznych elementów sprawy wywłaszczeniowej, który uwidacznia się w wydanym przez organ wywłaszczeniowy rozstrzygnięciu. W kontekście tak określonego charakteru sprawy wywłaszczeniowej Sąd nie podziela stanowiska Ministra Infrastruktury, że przeprowadzenie tylko jednego dowodu w postaci opinii biegłego, z punktu widzenia znaczenia dla sprawy, czy objętości w stosunku do innych dowodów, obejmuje w takiej sprawie znaczną (a więc dużą, przekraczającą połowę) część postępowania wyjaśniającego. Należy zauważyć, że zasada szybkości postępowania administracyjnego wynikająca z art. 12 KPA nakłada na organ odwoławczy obowiązek dążenia do merytorycznego załatwienia sprawy. Rozstrzyganie sprawy w oparciu o przepis art. 138 § 2 KPA następuje zaś wyjątkowo, a organ wydający decyzję kasacyjną w tym trybie ma obowiązek wyjaśnić powody niezastosowania w sprawie art. 136 KPA. Przepis art. 138 § 2 KPA nie może bowiem podlegać wykładni rozszerzającej. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada prekluzji w gromadzeniu materiału dowodowego na etapie pierwszoinstancyjnym. Oznacza to, że organ odwoławczy w sytuacji zmiany stanu faktycznego sprawy, po wydaniu kwestionowanej decyzji, ma możliwość przeprowadzenia w uzupełniającym zakresie nawet więcej niż jednego nowego dowodu (art. 136 KPA). Takie działanie organu nie narusza praw stron postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ w postępowaniu odwoławczym mają one możliwość zapoznania się z opinią biegłego i sporządzenia z niej notatek, czy odpisów (art. 156 ust. 1a ugn), ustosunkowania się do opinii rzeczoznawcy (art. 79 § 2 KPA), wnioskowania o ocenę jej prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ugn), przedłożenia własnej wyceny (art. 78 KPA) oraz wypowiedzenia się w sprawie, co do zgromadzonych dowodów, przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 w zw. z art. 81 KPA). Rację ma zatem skarżący twierdząc, że w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie uzasadnił należycie powodów zastosowania w sprawie art. 138 § 2 KPA. Wobec powyższego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 3 KPA, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister winien zatem uzupełnić postępowanie dowodowe o aktualną wycenę wywłaszczanego prawa użytkowania wieczystego i w zależności od okoliczności podjąć w sprawie dalsze czynności procesowe. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.