II SA/Ol 818/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi I.H. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zbycia nieruchomości lokalowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącej kwotę 300,- zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Prawomocnym wyrokiem z dnia "[...]" (sygn. akt II SA/Ol 1021/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy G. z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie uchylenia uchwały w sprawie zbycia nieruchomości lokalowej nr 4, mieszczącej się w części użytkowej budynku przy ulicy N. 15 w miejscowości J., którego najemcami są I. i A.H. W uzasadnieniu podniesiono, iż nie może budzić wątpliwości fakt, że przedmiot objęty zaskarżoną uchwałą – uchylenie wcześniejszej uchwały zobowiązującej do zbycia nieruchomości lokalowej – należy zakwalifikować do spraw z zakresu administracji publicznej. Potwierdza to bowiem uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2000r. (Sygn. akt OPSA 11/00, ONSA z 2001r. Nr 2 poz. 52). Odnosząc się do treści zaskarżonej uchwały rady gminy podkreślono, iż w związku z brakiem uzasadnienia badanego aktu nie jest możliwa ocena jego zasadności. Rada Gminy przez długi czas prowadziła bowiem procedurę zmierzającą do nabycia przez skarżącą I.H. prawa własności przedmiotowej nieruchomości i nie mogła podjąć uchwały pozbawiającej jej tego prawa bez rzetelnego przedstawienia motywów takiego rozstrzygnięcia. Brak uzasadnienia uchwały podejmowanej w ramach uznania administracyjnego uniemożliwia ocenę jej legalności. Sąd stwierdził, iż działania organu w przedmiotowej sprawie wstrzymały zaawansowaną procedurę, w wyniku której skarżąca wraz z mężem nabyliby w drodze umowy sprzedaży prawo własności lokalu, którego są najemcami. Uchylając wcześniejszą uchwałę Rada Gminy dokonała zmiany swojego dotychczasowego stanowiska, nie podając żadnych motywów takiego postępowania. W związku z tym dokonując analizy zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uchwałą z dnia "[...]" nr "[...]" Rada Gminy. ponownie uchyliła własną uchwałę nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie zbycia nieruchomości lokalowej. Do uchwały tej dołączono uzasadnienie podpisane przez Wójta Gminy G., w którym podano, iż nieruchomość lokalowa nr 4, mieszcząca się w części użytkowej budynku przy ulicy N. 15 w miejscowości J., stanowiąca wcześniej zaplecze sceny i pomieszczenia gospodarcze świetlicy wiejskiej, została oddana na cele mieszkalne o charakterze tymczasowym, do czasu nabycia przez najemcę innego lokalu mieszkalnego. Wskazano, iż zaadaptowany lokal mieszkalny oddzielony jest od pomieszczeń świetlicy cienką ścianką działową, co w znaczny sposób zakłóca spokój lokatorów i jednocześnie ogranicza działalność świetlicy. W związku z powyższym uzasadnione jest przywrócenie pomieszczeń zaplecza dla prawidłowego funkcjonowania świetlicy wiejskiej, która dla mieszkańców gminy stanowi centrum życia kulturalnego i udostępniana jest do realizacji zadań publicznych. Wnioskiem z dnia "[...]" I.H. wystąpiła do Rady Gminy G. o uchylenie przedmiotowej uchwały z dnia "[...]". Podniosła, iż po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. nabrała przekonania, iż jej sytuacja prawna uległa zmianie, a rada gminy będzie respektować powagę rzeczy osądzonej. W związku z tym zwróciła się do organu o ponowne podjęcie nie zakończonej procedury sprzedaży mieszkania, lecz uzyskała informację o podjęciu uchwały w sprawie uchylenia uchwały o zbyciu nieruchomości lokalowej. Zainteresowana wskazała, iż poprzednia uchwała została uchylona między innymi ze względu na brak uzasadnienia, a dyskusyjne jest podpisanie uzasadnienia uchwały przez Wójta Gminy, a nie przez Przewodniczącego Rady Gminy. W ocenie strony można zatem domniemywać, iż uchwała ta nie zawiera uzasadnienia, a to które istnieje zostało dopisane po złożeniu przez nią wniosku o wydanie przedmiotowej uchwały. Podniosła także, iż zawarta z nią umowa najmu przedmiotowego lokalu z dnia 1 października 1998r. została zawarta na czas nieokreślony i nie została obwarowana żadnym warunkiem. Zatem nieprawdą jest, iż lokal ten został oddany na cele mieszkaniowe jedynie tymczasowo. Zainteresowana podała także, iż w rzeczywistości nie występuje problem grubości ściany oddzielającej mieszkanie od świetlicy, bowiem ani nikt z rodziny, ani też nikt z personelu świetlicy nigdy takiego problemu nie podejmował. Ponadto wskazała, iż dla ułatwienia korzystania z budynku przez wszystkich lokatorów w 2007r. gmina zlikwidowała wspólne wejście do świetlicy i mieszkań, wykonując je w innym miejscu. Ponadto we wcześniejszym okresie gmina dokonała sprzedaży innych lokali w budynku świetlicy i nie utrudniała żadnemu z mieszkańców zakupu przedmiotowych lokali. Pismem z dnia "[...]" Przewodniczący Rady Gminy G. poinformował I.H., iż Rada podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie. W dniu "[...]" I.H. wniosła skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła szczegółowo sytuację prawną dotyczącą wykupu przez nią spornego lokalu mieszkalnego położonego w J., przy ulicy N. 15/4, wskazując na okoliczności powoływane we wcześniejszych pismach. Zaznaczyła, iż przedmiotowy lokal wymagał od niej oraz jej męża poniesienia wysokich nakładów w celu doprowadzenia go do stanu używalności jako lokal mieszkalny. Ponownie podniosła, iż nie jest zgodne z prawdą twierdzenie organu, iż został on oddany na cele mieszkaniowe jedynie o charakterze tymczasowym, bowiem zawarta w dniu 1 października 1998r. umowa najmu wyraźnie stanowi, iż jest to umowa na czas nieokreślony bez żadnego warunku. Skarżąca dodała, że wydany w przedmiotowej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia "[...]" utwierdził ją w słuszności dochodzonych przez siebie roszczeń, jednakże mimo zapadłego rozstrzygnięcia organ ponownie uchylił uchwałę w sprawie zbycia przedmiotowej nieruchomości lokalowej. Nadto uzasadnienie tej uchwały zostało podpisane przez Wójta Gminy, a nie przez Przewodniczącego Rady Gminy, co rodzi domniemanie, iż w rzeczywistości uchwała ta nie zawiera uzasadnienia, a zostało ono jedynie dopisane po złożeniu przez skarżącą wniosku o wydanie jej uchwały. Skarżąca wskazała także, iż według jej wiedzy jej wniosek o uchylenie przedmiotowej uchwały nie znalazł się w porządku obrad sesji rady gminy w dniu 26 sierpnia 2008r., lecz był zaledwie przedmiotem zdawkowego poinformowania radnych przez przewodniczącego i głosowanie nad nim nie miało formalnego charakteru. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy G. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, iż nie budzi wątpliwości fakt, iż uchwałą z dnia "[...]" Rada Gminy G. przeznaczyła do sprzedaży nieruchomość lokalową, którą zajmuje skarżąca na podstawie umowy najmu, a wykonanie tej uchwały powierzyła wójtowi gminy. Wójt był na tej podstawie zobowiązany do wszczęcia procedury sprzedaży lokalu, do której jednak nie doszło, gdyż powyższa uchwała została uchylona. Stan taki obowiązywał do czasu odrzucenia skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast w dniu "[...]" Rada Gminy ponownie uchyliła własną uchwałę o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości do sprzedaży i dlatego Wójt Gminy nie mógł podjąć procedury sprzedaży lokalu. W przepisach ustawy o samorządzie gminnym, jak i w statucie gminy nie określono żadnych warunków, z których wynikałoby, iż rada nie może uchylić własnej uchwały. Zaznaczono, iż przedmiotowa nieruchomość lokalowa znajduje się w obiekcie świetlicy wiejskiej, w której odbywa się szereg imprez, a lokalizacja na stałe nieruchomości lokalowej w takiej sytuacji jest nieuzasadniona. Ponadto pomieszczenie, w którym znajduje się lokal mieszkalny zostało wydzielone ze świetlicy i zaadaptowane na potrzeby mieszkaniowe. Lokal ten został przydzielony skarżącej do czasu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w innym lokalu lub budynku przeznaczonym do tych właśnie celów. O tym fakcie skarżąca wiedziała, co potwierdza nabycie przez nią działki budowlanej i rozpoczęcie budowy domu mieszkalnego, do którego ma zamiar przenieść swoje centrum życiowe. W związku z tym przedmiotowy lokal nie jest niezbędny na zaspokojenie jej potrzeb mieszkaniowych, a do czasu wybudowania domu gmina wyraża zgodę na korzystanie z lokalu. Wskazano, iż przedmiotowy lokal ma zostać przeklasyfikowany na lokal użytkowy dla potrzeb świetlicy, zaś ewentualne roszczenia skarżącej odnośnie poniesionych nakładów mogą być zrealizowane w inny sposób niż wykup lokalu. Jeśli zaś chodzi o zarzut podpisania uzasadnienia uchwały przez Wójta stwierdzono, iż zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym wójt gminy posiada inicjatywę uchwałodawczą i przedkłada radzie gminy projekty uchwał wraz z uzasadnieniem. W związku z tym w ocenie organu niezasadny jest zarzut, iż uzasadnienie zostało dopisane później. Nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący braku głosowania nad jej wnioskiem o uchylenie zaskarżonej uchwały, bowiem sama skarżąca podała, iż przewodniczący rady poinformował ją o stanowisku rady w przedmiotowej sprawie oraz wyniku głosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne zostały powołane także do orzekania w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przy czym rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy G. z dnia "[...]". Aktem tym Rada Gminy G. uchyliła własną uchwałę z dnia "[...]" o przeznaczeniu do zbycia nieruchomości lokalowej nr 4 mieszczącej się w części użytkowej budynku nr 15 posadowionego na działce nr "[...]" przy ul. N. w miejscowości J. Jest to kolejna uchwała Rady Gminy uchylająca uchwałę z dnia "[...]", gdyż wyrokiem z dnia "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. (Sygn. akt II SA/Ol 1021/07) stwierdził nieważność poprzedniej uchwały z dnia "[...]" o identycznej treści, co uchwała będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Zatem z uwagi na treść wyżej powołanego przepisu art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podejmując zaskarżoną uchwałę organ był związany wskazaniami zawartymi w tym wyroku. W swoim orzeczeniu Sąd wskazał, iż zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż podjęto ją bez rzetelnego przedstawienia motywów takiego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy przez długi czas prowadzona była procedura zmierzająca do nabycia przez skarżącą przedmiotowego lokalu. Podniesiono przy tym, iż brak uzasadnienia uchwały podejmowanej w ramach uznania administracyjnego uniemożliwia ocenę jej legalności. Zatem podejmując zaskarżoną uchwałę w niniejszej sprawie rada gminy zobowiązana była do jej uzasadnienia. Przy czym w takim wypadku uzasadnienie musi stanowić integralną część podjętej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) formą w jakiej wypowiada się rada gminy jest uchwała. Skoro zaś ma nie tylko zająć stanowisko w danej kwestii, ale też je uzasadnić, to akt ten musi stanowić jedną całość. Z kolei istotnym elementem każdego aktu administracyjnego jest podpis osoby upoważnionej, gdyż jest to podstawa do ustalenia, czy akt pochodzi od właściwego organu. Należy podnieść, iż stosownie do art. 11a ustawy o samorządzie gminnym rada gminy i wójt są dwoma oddzielnymi organami gminy. Przy czym rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym (art. 15 ust. 1), zaś wójt – organem wykonawczym (art. 26 ust. 1). Należy w tym miejscu podkreślić, iż rada gminy nie może przenosić swego uprawnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego na wójta gminy. Z faktu, iż wójt uprawniony jest do przygotowywania projektów uchwał rady gminy oraz określania sposobu ich wykonania (art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym) nie można wywodzić domniemania, iż jest uprawniony także do podejmowania uchwał w zastępstwie rady. Zatem uchwała podjęta przez radę gminy winna być podpisana przez jej przewodniczącego (art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Skoro zaś uzasadnienie stanowi integralną część uchwały, to także winno być podpisane przez przewodniczącego rady. Podpisanie go przez wójta ma zatem taki skutek, iż uzasadnienie uchwały nie pochodzi od organu uprawnionego do jej podjęcia. W związku z tym należy uznać, iż uchwała rady gminy w przedmiotowej sprawie ponownie została podjęta bez uzasadnienia, co czyni ją nieważną nie tylko ze względu na okoliczności wskazane w powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia "[...]", ale także z uwagi na rażące naruszenie powołanego wyżej art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodatkowo należy podnieść, iż wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej uchwały - jako nie pochodzące od organu uprawnionego - nie może być przedmiotem oceny Sądu, jednak należy wskazać iż uzasadnienie takie nie może opierać się na ustaleniach, które nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Wprawdzie Sąd nie może dokonać merytorycznej oceny zasadności podjętej uchwały, ale może badać ją pod kątem zgodności z prawem, czyli między innymi art. 7 Konstytucji RP stanowiącego, iż władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa, a także art. 2 Konstytucji RP statuującego zasadę demokratycznego państwa prawa. Oznacza to, iż uzasadnienie uchwały nie może stanowić wyłącznie formalnej części podjętej uchwały, ale musi wskazywać rzeczywiste motywy podjęcia uchwały. Zatem organ nie może na przykład powoływać się na okoliczność, iż przedmiotowy lokal został oddany na cele mieszkalne tymczasowo, skoro z umowy najmu wynika iż została ona zawarta na czas nieoznaczony. Co więcej z uzasadnienia uchwały Rady Gminy G. z dnia "[...]" oraz z przedłożonych przez skarżącą dokumentów dotyczących projektu adaptacji pomieszczeń na mieszkanie wynika, iż przedmiotowy lokal został zaadaptowany na cele mieszkalne. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie, zasądzając koszty postępowania sądowego zgodnie z art. 200 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.