I OW 125/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Dolnośląskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wojewodą Dolnośląskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Jeleniej Górze w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia [...] Spółka Akcyjna Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami we W. na postanowienie Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia [...] Spółka Akcyjna – Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami we W. Wojewoda Dolnośląski wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Jeleniej Górze w sprawie dotyczącej wyznaczenia organu wyższego stopnia właściwego do rozpatrzenia zażalenia Polskich Kolei Państwowych S.A. - Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu na postanowienie Starosty Bolesławieckiego z dnia 12 lutego 2008 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego, że lokal mieszkalny nr 12 położony w budynku nr [...] przy ulicy [...] w B. jest lokalem samodzielnym. Uzasadniając ten wniosek Wojewoda stwierdził, że w wyniku znowelizowania przepisu art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), dokonanego w ustawie z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136), sprawa o stwierdzenie samodzielności lokalu mieszkalnego nie jest już sprawą załatwianą przez organy administracji architektoniczno-budowlanej określone w Prawie budowlanym, lecz zadaniem własnym starosty. Zatem organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego właściwym do rozpoznania zażalenia winno być Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o stwierdzenie, że organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia od postanowienia Starosty Bolesławskiego jest Wojewoda Dolnośląski. Zdaniem Kolegium ustawa o własności lokali nie wskazuje organu wyższego stopnia nad starostą, który jest właściwy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Wbrew jednak poglądowi Wojewody nie oznacza to, że organem odwoławczym w tego rodzaju sprawach winno być samorządowe kolegium odwoławcze. W dalszym ciągu przepisy prawa materialnego powinny mieć decydujące znaczenie dla wskazania organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 Kpa. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że w dotychczasowej praktyce Wojewoda Dolnośląski nie kwestionował swej właściwości i orzekał merytorycznie jako organ odwoławczy od odmownych postanowień starosty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z dnia 12 lutego 2008 r., wydanym z upoważnienia Starosty Bolesławskiego, odmówiono Polskim Kolejom Państwowym S.A. - Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego nr 12 położonego w budynku przy ulicy [...] nr [...] w B. Od powyższego postanowienia, zgodnie z pouczeniem zawartym w uzasadnieniu postanowienia, zażalenie do Wojewody Dolnośląskiego wniosła PKP S.A. - Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Bolesławcu. Jednakże zażalenie to wraz z aktami sprawy przedstawione zostało przez Starostę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Jeleniej Górze, które postanowieniem z dnia 19 maja 2008 r. z powołaniem się na art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przekazało sprawę według właściwości Wojewodzie Dolnośląskiemu. W tych okolicznościach Wojewoda wniósł o rozstrzygnięcie powstałego sporu kompetencyjnego, którego istota - jak to trafnie wyeksponowano we wniosku - sprowadza się do wskazania organu wyższego stopnia w stosunku do Starosty Boiesławieckiego, właściwego do wydania zaświadczenia stwierdzającego, że lokal mieszkalny jest samodzielnym lokalem w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). W punkcie wyjścia rozważań stwierdzić przyjdzie, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy - Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z regulacji tej wynika, że w odniesieniu do aktów administracyjnych indywidualnych (decyzji, postanowień) wydanych w pierwszej instancji przez organy jednostek samorządu terytorialnego, organem wyższego stopnia jest organ wskazany w przepisach prawa regulujących dany przedmiot sprawy, a w sytuacji gdy przepisy szczególne nie wskazują takiego organu - samorządowe kolegia odwoławcze. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w której doszło do powstania sporu kompetencyjnego, należy stwierdzić, że przepisy ustawy o własności lokali stanowią, że organem właściwym do wydania zaświadczenia stwierdzającego, że lokal mieszkalny jest samodzielnym jest starosta, nie wskazują jednak organu wyższego stopnia w stosunku do właściwego starosty będącego organem jednostki samorządu powiatowego. Mając więc na uwadze ogólne zasady wynikające z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, jest właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony już wcześniej w szeregu orzeczeniach wydanych w tego rodzaju sprawach o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy wojewodą a samorządowym kolegium odwoławczym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2006 r, sygn. akt II OW 47/06 - ONSA i WSA 2007 r. nr 6, poz. 140, z dnia 21 grudnia 2006 r, sygn. akt II OW 66/06, z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt II O W 12/07). Odnosząc się do odmiennej argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze należy zauważyć, że przepisy ustawy o własności lokali w stanie prawnym na dzień powstania sporu kompetencyjnego nie zawierały nawet pośredniego odesłania do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zakresie dotyczącym właściwości organów do wydania zaświadczenia. Do dnia 23 lutego 2000 r., tj. do chwili wejścia w życie ustawy nowelizującej ustawę o własności lokali, zgodnie z ówczesną treścią art. 2 ust. 3, zaświadczenia stwierdzające samodzielność lokalu wydawały "organy właściwe w sprawie w sprawach nadzoru architektoniczno-budowlanego". Wówczas przyjmowano, że organem właściwym do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, był starosta. Nowelizacja ustawy o własności lokali z 2000 r. usunęła pojawiające się w poprzednim stanie prawnym wątpliwości przesądzając, że organem właściwym do wydania zaświadczenia jest starosta, nie zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej, czy też organ nadzoru budowlanego. Dodać trzeba że zakres właściwości tych organów uregulowany został w art. 82 i art. 83 ustawy Prawo budowlane, zatem do ich właściwości rzeczowej nie należą sprawy dotyczące wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu; również ustawa o własności lokali, co już zasygnalizowano, nie zawiera odesłania do przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie odnoszącym się do właściwości organów do załatwiania tych spraw. Z kolei argument, iż w dotychczasowej praktyce Wojewoda nie kwestionował swej właściwości do rozpoznania -jako organ wyższego stopnia -zażaleń od postanowień o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu, nie może przemawiać za zasadnością wywodzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze twierdzeń. Z tych wszystkich względów należało wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia PKP S.A. - Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu na postanowienie Starosty Bolesławieckiego o odmowie wydania zaświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł więc jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).