I OW 127/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Dolnośląskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wojewodą Dolnośląskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Jeleniej Górze w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia [...] S.A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami we W. na postanowienie Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia [...] Spółka Akcyjna – Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami we W. Wojewoda Dolnośląski wystąpił z wnioskiem (data wpływu 13 października 2008 r.) do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Jeleniej Górze, który z organów jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia Polskich Kolei Państwowych na postanowienie Starosty Bolesławieckiego z dnia 12 lutego 2008 r. Z uzasadnienia wniosku wynika, iż Starosta postanowieniem z dnia 12 lutego 2008 r. odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego nr 14, położonego w budynku nr [...] przy ul. [...] w B. Zażalenie na to postanowienie wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. – Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, do którego przekazano zażalenie, postanowieniem z dnia 19 maja 2008 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 kpa, uznało się za niewłaściwe w sprawie i przekazało ją Wojewodzie Dolnośląskiemu. Wojewoda Dolnośląski nie podzielił tego stanowiska uznając, iż pierwotne brzmienie przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali wskazywało jako właściwy do wydania zaświadczenia stwierdzającego spełnianie wymagań, o których mowa w ust. 3 (chodzi o samodzielność lokalu) organ właściwy w sprawach nadzoru architektoniczno – budowlanego. W wyniku nowelizacji ustawy dokonanej ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136) art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali otrzymał brzmienie: spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Zdaniem Wojewody zmiana omawianego przepisu miała na celu nie tyle zmianę nazwy organu, ale przede wszystkim dostosowanie podziału kompetencji do nowej organizacji administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego. Ustawodawca wskazał jako organ właściwy "starostę", a nie "organ administracji architektoniczno – budowlanej". Zatem stosownie do art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej należą sprawy określone w Prawie budowlanym, natomiast przepisy ustawy o własności lokali nie zawierają odesłania do przepisów Prawa budowlanego w zakresie dotyczącym właściwości organów mimo, że dokumentację techniczną budynku sporządza się zgodnie z wymogami Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewody sprawa o stwierdzenie samodzielności lokalu mieszkalnego nie jest sprawą załatwianą przez organy określone w Prawie budowlanym, lecz jest zadaniem własnym starosty. Stosownie do art. 17pkt 1 kpa organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepisy szczególne ustawy stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1071) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2006 r. II OW 47/06. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o wskazanie jako właściwego do rozpatrzenia zażalenia Wojewody Dolnośląskiego podając, iż do chwili obecnej zażalenia w tych sprawach były przesyłane do Wojewody i przez niego rozpatrywane. Zmiana przepisu nie ma takiego znaczenia jak przypisuje mu Wojewoda. Zdaniem Kolegium nadal przepisy prawa materialnego powinny mieć decydujące znaczenie dla wskazania organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Jeleniej Górze a Wojewodą Dolnośląskim w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty Bolesławieckiego z dnia 12 lutego 2008 r. o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu sprowadza się do problemu określenia, który organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty, będącego organem właściwym do wydania zaświadczenia. Do 2000 r., zgodnie z treścią art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, zaświadczenie stwierdzające samodzielność lokalu wydawały "organy właściwe w sprawach nadzoru architektoniczno – budowlanego". Wówczas przyjmowano, że organem właściwym do wydania zaświadczenia był starosta. Tak sformułowana treść przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali mogła nasuwać wątpliwości, który organ jest organem właściwym do wydania zaświadczenia, bowiem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie posługiwały się określeniem "organ nadzoru architektoniczno – budowlanego", a organy właściwe do załatwienia spraw objętych ustawą Prawo budowlane określały jako "organy administracji architektoniczno – budowlanej" i "organy nadzoru budowlanego". W wyniku nowelizacji ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali otrzymał brzmienie: "spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia". Z projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, wynika, że zmiana przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali miała na celu nie tyle zmianę nazwy jako takiej (z "organów właściwych w sprawach nadzoru architektoniczno – budowlanego" na "starostę"), ale przede wszystkim dostosowanie podziału kompetencji do nowej organizacji administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Ustawodawca wskazał jako organ właściwy do wydania zaświadczenia "starostę", a nie "organ administracji architektoniczno – budowlanej". Należy także zwrócić uwagę, że stosownie do przepisu art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego, do właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej należą sprawy określone w tym Prawie, natomiast przepisy ustawy o własności lokali nie zawierają odesłania do przepisów Prawa budowlanego w zakresie dotyczącym właściwości organów. Nie zmienia tego również to, że zgodnie z przepisem art. 2 ust. 6 ustawy o własności lokali, w razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń lokalu wraz z przynależnymi do niego pomieszczeniami dokonuje się zgodnie z wymogami przepisów Prawa budowlanego, co odnosi się do wykonania wymaganego dokumentu, a nie właściwości organów. Tym samym obecna redakcja przepisu oznacza, że sprawa o stwierdzenie samodzielności lokalu mieszkalnego nie jest sprawą załatwianą przez organy określone w Prawie budowlanym, lecz jest zadaniem własnym starosty. Stosownie do przepisu art. 17 pkt 1 kpa organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Natomiast zgodnie przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów kpa i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w odniesieniu do decyzji i postanowień wydanych w pierwszej instancji przez organy jednostek samorządu terytorialnego, organem wyższego stopnia będzie organ wskazany w przepisach prawa materialnego regulujących daną dziedzinę spraw, a w przypadku niewskazania takiego organu – samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 kpa i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych). Skoro więc przepisy ustawy o własności lokali stanowią, że organem właściwym do wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu jest starosta, będący organem jednostki samorządu terytorialnego i nie wskazują w tych sprawach właściwego organu wyższego stopnia, to mając na uwadze zmianę przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, w nowym brzmieniu oraz zasadę, o której mowa w art. 17 pkt 1 kpa należy stwierdzić, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w tych sprawach jest samorządowe kolegium odwoławcze, a nie organ administracji architektoniczno – budowlanej wyższego stopnia – wojewoda. Przedstawione wyżej stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt II OW 47/06 (publ. ONSAiWSA 2007 r. nr 6, poz. 140), na które powołuje się wnioskodawca, a które zostało utrwalone również w późniejszych orzeczeniach tego Sądu. Podzielając ten pogląd Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze jako organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia, orzekając na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).