I SA/Wa 1298/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Monika Nowicka Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. N. i K. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. N. i K. N. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz A. N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. N. i K. N. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] oznaczonej hip. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Prezydent W. orzekł o odmowie przyznania odszkodowania za powyższą nieruchomość z powodu braku jednej z przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Od decyzji tej A. N. i K. N. spadkobiercy poprzedniego właściciela A. N. wnieśli odwołanie wnosząc o jej uchylenie i przyznanie odszkodowania. Organ odwoławczy rozpatrujący sprawę ustalił, że nieruchomość położona przy ul. [...], oznaczona hip. nr [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nieruchomość ta stanowi aktualnie cześć działek ewidencyjnych [...]w obrębie [...] stanowiących własność Miasta W. i część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Pozytywne załatwienie wniosku odszkodowawczego za działkę objętą działaniem dekretu z 26 października 1945 r. uzależnione jest od wykazania, że działka ta mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu, czyli 21 listopada 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz, że poprzedni właściciel bądź jego następca prawny zostali pozbawieni faktycznego władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przesłanki powyższe muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak jednej z nich uniemożliwia ustalenia odszkodowania za taką nieruchomość. Z dokumentów archiwalnych zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się budynki zniszczone w czasie działań wojennych (dom o 4 kondygnacjach nowy, murowany, spalony, bez dachu, ściany popękane, budynek drewniany spalony, parterowy murowany warsztat). Organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość przejęta została na rzecz Skarbu Państwa, ale pozostawała we władaniu poprzedniego właściciela do 1970 r. Oznacza to, że utracił on faktyczną możliwość władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. spełniając tym samym jedną z przesłanek art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Badając drugą z przesłanek tj. czy nieruchomość ta mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne organ pierwszoinstancyjny uwzględnił ogólny plan zabudowy W. z dnia [...] sierpnia 1931 r. i ustalił, że nieruchomość przy ul. [...] była przeznaczona pod zabudowę zwartą 4 kondygnacyjną i 50% powierzchni zabudowanej. Mając na względzie powyższe parametry organ uznał, iż nie mogła być ona przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Taka budowa nie mieściła się zdaniem organu w pojęciu zabudowy jednorodzinnej nawet gdyby przyjąć, że budynek jednorodzinny spełniałby oprócz mieszkaniowych także inne cele służące wykonywaniu przez właściciela pracy zawodowej czy społecznej. Organ odwoławczy powoływał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat 1996/98 i w konkluzji stwierdził, że z powodu niespełnienia drugiej z przesłanek art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj.: możliwości przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwa jednorodzinne, organ pierwszoinstancyjny wydał prawidłowe orzeczenie. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. A. N. i K. N. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie podstaw prawnych i błędną wykładnię powołanych przepisów oraz prawa procesowego tj. zasad ogólnych KPA i wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu podnieśli, że nie zgadzają się ze stanowiskiem organów, iż ustalenia wynikające z planu zabudowy W. z dnia [...] sierpnia 1931 r. wykluczają na nieruchomości przy ul. [...] zabudowę jednorodzinną. Ich zdaniem nietrafne jest twierdzenie organów, że zabudowa wielokondygnacyjna nie może być utożsamiona z budownictwem jednorodzinnym, ponieważ w art. 215 chodzi jedynie o stwierdzenie możliwości przeznaczenia jej pod budownictwo jednorodzinne. Przeznaczenie terenu w planie pod zabudowę zwartą, wielokondygnacyjną nie wyklucza ich zdaniem zabudowy jednorodzinnej, ponieważ plany zabudowy ustalają maksymalne normy wysokości i powierzchni zabudowy, co ich zdaniem potwierdza aktualne orzecznictwo (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2085/06). Podnieśli także, że wystąpili o odszkodowanie po ustaniu faktycznego władania nieruchomością, kiedy obowiązywały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ich zdaniem mogli wówczas otrzymać zwrot nieruchomości w naturze, jednak organ prowadząc przewlekle postępowanie nie zakończył tej sprawy działając na ich szkodę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy zaznaczyć, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialno prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Zgodnie z jego treścią przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni zostali pozbawienie faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Oznacza to, że jest on wyłączną podstawą ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania, bez potrzeby sięgania do innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Szczególny charakter tego przepisu nakazuje ścisłą jego wykładnię (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2003 r., sygn. akt I SA 2187/01, niepubl.) Gramatyczna wykładnia art. 215 ust. 2 prowadzi do wniosku, że odszkodowanie przysługuje wówczas, gdy działka była objęta działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, przed datą wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, oraz jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Omawiany przepis przesądza, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek powoduje brak podstaw do odszkodowania. W przedmiotowej sprawie jest niesporne, że nieruchomość położona przy ul. [...] podlegała przepisom dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz, że następcy prawni jej poprzednich właścicieli zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Do oceny pozostaje więc ustalenie, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie przyznania odszkodowania prawidłowo uznały, że przed datą wejścia w życie dekretu nieruchomość ta nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Rozstrzygając tę kwestię Sąd uznał, że organy wprawdzie prawidłowo przyjęły, że do ustalenia możliwości przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne niezbędna jest ocena planu zabudowania W. z 1931 r., jednak błędnie oceniły zapisy tego planu uznając, że dopuszczalna zabudowa zwarta, czterokondygnacyjna do 50% powierzchni wyklucza możliwość przeznaczenia tej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne przed 1945 r. Zarówno rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r., Nr 23, poz. 2002) jak również ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiują pojęcia budownictwa jednorodzinnego. Skoro art. 215 ust. 2 wyraźnie odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu z 26 października 1945 r., to należy pojęcie "dom jednorodzinny" rozumieć w znaczeniu jaki mu wówczas nadawano, czyli budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń jakie wprowadzono w późniejszym, powojennym okresie. Art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzależnia przyznanie odszkodowania za nieruchomość od możliwości jej przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu i nie zawiera w tym zakresie żadnych wymagań (por. Gerard Bieniek – red. ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 618). Natomiast definicje domu jednorodzinnego zawarte w takich aktach jak dekret z dnia 28 lipca 1948 r. o najmie lokali, ustawa z dnia 28 września 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych formułowane były na szczególne potrzeby tych właśnie aktów i stosowanie tam zdefiniowanych pojęć dla interpretacji innych przepisów powinno być dokonywane co najmniej z dużą ostrożnością (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 479/06). Brak wymienienia w planie zabudowania W. z 1931 r. pojęcia budownictwa jednorodzinnego nie wyklucza możliwości zabudowy danego obszaru budownictwem jednorodzinnym, a tym samym i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod takie budownictwo. Plan nie zawiera bowiem zakazu takiego budownictwa. Natomiast z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika bezspornie, że wielokokondygnacyjny budynek położony przy ul. [...] był zamieszkany wyłącznie przez wielopokoleniową rodzinę (dziadkowie, rodzice, dzieci). Jeżeli zatem dopuszczano zabudowę jednorodzinną w strefie IV (ponieważ nie było zakazu) w okresie obowiązywania Ogólnego Planu Zabudowania z 1931 r., to niezależnie od wniosków jakie można wywieść ze współczesnej wykładni tego planu w świetle pojęć zabudowy jednorodzinnej, przesądza to o istnieniu przesłanki możliwości ówczesnego przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne (tj.: przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r.). Sposób sformułowania przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadnia zastosowanie wykładni historycznej do pojęcia "budownictwa jednorodzinnego". Rozpoznając przedmiotową sprawę sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszoinstancyjnego błędnie interpretując zapisy planu zabudowania W. z 1931 r. naruszyły prawo (art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.