II SA/Ol 820/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. B. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. akt sprawy wynika, że w dniu "[...]" Burmistrz M. wydał M.B. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: - zmianie sposobu użytkowania części budynku byłej ubojni zwierząt na cele mieszkalne na działce Nr "[...]" w M., - zmianie sposobu użytkowania budynku administracyjno warsztatowego na potrzeby obory, - zmianie użytkowania budynku stolarni na potrzeby obory, - budowie płyty obornikowej i zbiornika na gnojowicę oraz budowie 5 silosów przejazdowych na kiszonkę. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz M. wskazał, że składając wniosek M. B. przedłożył wymagane dokumenty, a ustalone warunki zabudowy są zgodne ze złożonym wnioskiem. Przedsięwzięcie to nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dlatego sporządzenie raportu nie jest wymagane, nie ma też potrzeby uzgadniania decyzji. W dniu "[...]" do Urzędu Miasta i Gminy w M. wpłynęły trzy prawie identyczne w swej treści pisma od A., T., Z. R. i W. S. Osoby te w swoich pismach stwierdziły, że w odpowiedzi na pismo dotyczące zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynków zgadzają się na zmianę sposobu użytkowania budynku byłej ubojni zwierząt na cele mieszkaniowe, natomiast zdecydowanie sprzeciwiają się pozostałym zmianom tj. budowie płyty obornikowej i silosów. Osoby te podkreśliły, że M.B. nie liczy się z sąsiadami, bo latem z powodu smrodu nie można wyjść na taras, zaś domów tych nikt nie zechce kupić z powodu uciążliwego sąsiedztwa. Podkreślono także to, iż w granicach miasta nie powinna funkcjonować tak duża hodowla bydła. Pisma te zostały dołączone do akt sprawy. W dniu "[...]" G. i Z.R. złożyli w Urzędzie Miasta i Gminy w M. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie opisanej wyżej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Małżonkowie R. powołali się na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, że są sąsiadami M. B., poinformowano ich jedynie o wszczęciu postępowania, zaś o wydaniu decyzji G.R. dowiedziała się dopiero 20 listopada 2007 r. w Urzędzie Miasta w M. Wniosek ten został podpisany jedynie przez G. R. Burmistrz M. postanowieniem wznowił to postępowanie, a następnie decyzją z dnia "[...]" rozpoznając wniosek G.R. uchylił decyzję z dnia "[...]" ustalającą warunki zabudowy i ustalił te warunki jedynie dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku byłej ubojni na cele mieszkalne. Od tej decyzji odwołał się pełnomocnik M.B., który zarzucił naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. rozpatrując to odwołanie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. Kolegium uznało, że nie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania. W ocenie Kolegium G. i Z. R. otrzymali decyzję o warunkach zabudowy w dniu 27 lipca 2007 r., zaś 1 sierpnia 2007 r. złożyli sprzeciw, który powinien być potraktowany jako odwołanie od decyzji. W związku z takim rozstrzygnięciem Burmistrz M. pisma od A.T., Z.R. i W.S. z dnia 1 i 2 sierpnia 2007 r. uznał za odwołania i akta przekazał organowi II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia "[...]" w sprawie Rep. "[...]" uchyliło decyzję z dnia "[...]" Burmistrza M. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji przyjął, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania i decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zostały stronom doręczone jednocześnie w związku z tym strony zostały pozbawione możliwości obrony swych praw poprzez zgłoszenie wniosków dowodowych lub złożenie wyjaśnień czym naruszono zasadę wynikającą z art. 10 k.p.a. Również druk projektu decyzji o warunkach zabudowy nie został podpisany przez uprawniony podmiot. Z treści decyzji nie wynika też, aby dokonana analiza, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2007 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższą decyzję zaskarżył do Sądu M.B. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, względnie o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W początkowej części skargi skarżący zauważył, że postępowanie odwoławcze toczyło się wyłącznie z udziałem stron wnoszących odwołanie. Nadto błędnie oznaczono strony i skierowano decyzję do niewłaściwych osób co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż zrównano w prawach strony pełnomocnika i burmistrza. W ocenie skarżącego nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, zapewniając ten udział innym stronom postępowania czym naruszono art. 8 i 10 k.p.a. Kolegium wyznaczając 14 dniowy termin na wypowiedzenie się wyłącznie pozostałym stronom naruszyło zasadę zaufania do organu, zasadę czynnego udziału, a przede wszystkim zasadę równości wobec prawa. Pominięcie pełnomocnika skarżącego przy zawiadomieniach o możliwości wypowiedzenia się doprowadziło do błędnego przyjęcia, że pisma zatytułowane jako sprzeciwy były odwołaniami. Skarżący dysponuje oświadczeniem pracownika organu, że decyzja została doręczona wyłącznie M.B. Pozostałe strony otrzymały jedynie zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zatem każda ze stron wypowiadała się na temat tego zawiadomienia. Nie wiadomo więc dlaczego organy uznały, że sprzeciwy to odwołania. O tym, że pozostałe strony nic o decyzji nie wiedziały świadczy też fakt uruchomienia przez nie postępowania wznowieniowego. Sprzeciwy nie mogą być uznane za odwołania, bo sprzeciwiający się nie mieli świadomości bytu decyzji, od której można się odwołać. Nie są trafne wywody Kolegium, że zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie są skuteczne bo nie zostały podpisane. Decydujące znaczenie ma to jakie zawiadomienia doręczono stronom, a te które doręczono były podpisane. Projekt decyzji został podpisany przez uprawniony podmiot, a założenia Kolegium, iż zawiadomienie i decyzja doręczone zostały jednocześnie są błędne, bo trudno uznać aby strona, której doręczono decyzję żądała później wznowienia postępowania dlatego, że jej decyzji nie doręczono. Nadto odwołanie od decyzji powinno spełniać warunki określone w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a Kolegium w ogóle tej okoliczności nie zbadało. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie wskazując nadto, że decyzja organu I instancji została stronom postępowania doręczona razem z zawiadomieniem, nie można więc mówić, że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby nie będącej strona w sprawie. Postanowienie wydane w trybie art. 10 k.p.a. zostało doręczone skarżącemu, jego pełnomocnikowi i pozostałym stronom. Na projekcie decyzji brak jest imiennej pieczątki osoby, która projekt sporządziła, a w aktach są dwa zawiadomienia o wszczęciu postępowania i z akt tych nie wynika aby były one podpisane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. W przedmiotowej sprawie rzeczą najistotniejszą jest to czy osoby składające swe pisma w dniach 1 i 2 sierpnia 2007 roku w Urzędzie Miasta i Gminy w M. odwoływały się od decyzji Burmistrza M. z dnia "[...]", czy też jedynie wypowiadały się na temat zawiadomień o wszczęciu postępowania. Organ I instancji jak się wydaje początkowo przyjął, iż są to odpowiedzi na zawiadomienia o wszczęciu postępowania i przez ponad rok nie przesyłał ich do organu II instancji. Dopiero pod wpływem sugestii zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. przy rozpoznawaniu sprawy o wznowienie postępowania uznano, iż te trzy pisma z dnia 1 i 2 sierpnia 2007 r. są odwołaniami od decyzji z "[...]". Ustalenia organu II instancji dotyczące tego, czy pisma z 1 i 2 sierpnia 2007 r. są odwołaniami czy też nie, są zbyt powierzchowne i niczego nie dowodzą. Nie wiadomo z czego wypływa przekonanie Kolegium, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone stronom postępowania razem z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Przecież tylko z tego powodu, że na decyzji i na zawiadomieniu jest ten sam znak, a w aktach sprawy znajduje się tylko jedno potwierdzenie odbioru dokonane przez każdą ze stron nie można wyprowadzać wniosku, iż decyzja i zawiadomienie zostały doręczone jednocześnie. Organ mógł tylko przypuszczać, że oba te dokumenty dotarły jednocześnie do stron i tak to ujął w swojej decyzji "można zatem przypuszczać, że do stron oba dokumenty dotarły za jednym potwierdzeniem odbioru", ale przypuszczenia to zbyt mało, w takim przypadku trzeba mieć pewność. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. w dniu "[...]" wpłynęło pismo ( k-165 akt administracyjnych) od A., T. oraz W. S. i Z. R., w którym osoby te podtrzymały swoje stanowiska, jednak w żaden sposób nie odniosły się do tego czy ich pisma z sierpnia 2007 r. były odwołaniami czy jedynie ustosunkowaniem się do zawiadomienie o wszczęciu postępowania. M.B. w skardze skierowanej do Sądu przekonuje, iż nie mogły to być odwołania, gdyż strony te nie otrzymały decyzji z dnia "[...]" o ustaleniu warunków zabudowy. Potwierdzeniem argumentacji skarżącego jest stanowisko zajęte na rozprawie przez Z. R., który choć wnosił o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy to stwierdził, że pisząc pismo z dnia 1 sierpnia 2007 r. nic nie wiedział o decyzji. Podkreślić należy także i to, że we wniosku o wznowienie postępowania ( k-50 akt administracyjnych) G. i Z. R. podnosili, że nie otrzymali decyzji. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. przynajmniej przedwcześnie uznało, że pisma z dnia 1 i 2 sierpnia 2007 r. są odwołaniami od decyzji, tym samym dopuściło się naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na treść postępowania, w szczególności art. 129 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w sytuacji gdy nie wiadomo czy od tej decyzji wniesione zostały odwołania. Organ II instancji powinien w sposób jednoznaczny ustalić poprzez przesłuchanie osób składających pisma w dniach 1 i 2 sierpnia 2007 r. w Urzędzie Miasta i Gminy w M. czy były to odwołania od decyzji czy pisma skierowane do urzędu w związku ze wszczęciem postępowania. Zasadne może być również przesłuchanie pracowników Urzędu Gminy w M. na okoliczność komu została przesłana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana w dniu "[...]" i porównanie treści tych zeznań z ewentualnymi oświadczeniami, którymi zgodnie z twierdzeniami zawartymi w skardze ma dysponować M.B. W przypadku gdyby Kolegium ustaliło, że decyzja organu I instancji doręczona została jedynie M.B. to należy w sposób jednoznaczny ustalić także to, czy w dniu 1 i 2 sierpnia 2007 r., to jest w dniu składania pism A., T., W. S. i Z. R. pismami tymi chcieli zaskarżyć decyzję z dnia "[...]", czy jedynie odnosili się do wszczęcia postępowania oraz czy wiedzieli oni wówczas, iż taka decyzja jest wydana. Należy pamiętać przecież o tym, że jeżeli decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została doręczona jedynie M.B. to w sytuacji gdyby A., T., W. S. i Z. R. dowiedzieli się o jej treści w inny sposób to mieli prawo ją zaskarżyć w takim samym terminie jak M.B., któremu doręczono decyzję, to jest w terminie 14 dni od dnia "[...]". Natomiast gdyby zostało stwierdzone, że A., T., W. S. i Z. R. nie tylko nie doręczono decyzji organu I instancji, ale te osoby w ogóle nie wiedziały o jej wydaniu lub nie chciały jej skarżyć tylko odnieść się do wszczętego postępowania, to pism z dnia 1 i 2 sierpnia nie można traktować jako odwołań, w takiej sytuacji rację ma skarżący kiedy stwierdza, że sprzeciwy nie są odwołaniami, bo sprzeciwiający się nie mieli świadomości bytu decyzji, od której można było się odwołać. Ustalenie powyższych okoliczności jest niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zauważyć należy również, że treść oświadczenia (zeznania) Z.R. musi być skonfrontowana z treścią wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez G. i Z. R. Na marginesie niniejszej sprawy zauważyć należy, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez G. i Z. R., podpisała go jedynie G. R., natomiast organy obu instancji nie wzywając Z. R. do uzupełnienia braków formalnych uznały, że wniosek ten pochodzi jedynie od G. R. i jako taki go rozpoznały. Kwestia dotycząca wniosku o wznowienie postępowania nie wydaje się być w tej sytuacji do końca rozstrzygnięta pozostaje ona jednak poza zakresem niniejszej sprawy, dlatego też dalsze czynienie uwag w tym przedmiocie jest zbędne. Poczynione wyżej rozważania dotyczące braku możliwości stwierdzenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy odwołania od decyzji zostały w ogóle wniesione stanowią podstawę rozstrzygnięcia Sądu uchylającego zaskarżoną decyzję. Słusznie jednak skarżący zwraca uwagę na to, że w postępowaniu przed organem II instancji pominięto osoby, które uczestniczyły w postępowaniu przed organem I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zwrócić uwagę na krąg podmiotów, które powinny uczestniczyć w tym postępowaniu, gdyż naruszenie to skutkuje powstaniem sytuacji określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to z kolei koniecznością uchylenia decyzji z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W przypadku gdyby pisma z dnia 1 i 2 lipca 2007 r. uznano za odwołania należy rozważyć czy ich treść odpowiada warunkom określonym w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm. ). Obecnie Sąd nie wypowiada się co spełnienia warunków zawartych w cytowanym wyżej artykule z uwagi na to, że w przypadku uznania, iż pisma te nie są odwołaniami żadna analiza nie będzie konieczna. W ocenie sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu doręczenia jej organowi orzekającemu w pierwszej instancji. Burmistrz M. jako organ orzekający w sprawie nie miał prawa zaskarżyć decyzji organu II instancji i jej nie zaskarżył, doręczenie tej decyzji miało charakter informacyjny, zaś decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. została doręczona osobom uznanym przez organ odwoławczy za strony. Prawdą jest to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze odraczając rozpoznanie sprawy powinno wezwać wszystkie strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a nie tylko trzy osoby ( postanowienie k -158 akt administracyjnych ). Jednak skarżącemu i jego pełnomocnikowi to postanowienie zostało doręczone, tak więc tej sytuacji istniała możliwość nie tylko zapoznania się z aktami, ale i przedstawienia nowych wniosków czy dowodów. Innymi słowy uchybienie choć zaistniało nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Odnośnie tego czy stronom zostały doręczone podpisane zawiadomienia o wszczęciu postępowania Sąd w sposób jednoznaczny przesądzić nie może, gdyż zawsze może się zdarzyć, że któreś z nich nie zostało podpisane. Natomiast większych wątpliwości nie może budzić to, iż datą "[...]" opatrzony został nie tylko projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ( brak na nim imiennej pieczęci osoby, która go sporządziła ), ale również projekt zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Właściwe zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało opatrzone datą "[...]" i na wszystkich zawiadomieniach znajdujących się w aktach sprawy znajduje się podpis Burmistrza M. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 152 tejże ustawy w pkt. II wyroku orzeczono , iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku, natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie III wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a.