VII SA/Wa 826/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 157 § 1, 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowa administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania na wniosek J. K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne wobec Spółdzielni Mieszkaniowej w L. ul. [...] - jako zarządcy budynku mieszkalnego wielorodzinnego - w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową instalacji gazowej w budynku przy pl. [...] w L. Pismem z dnia 30 listopada 2007 r. uzupełnionym pismem z dnia 15 stycznia 2008 r. J. K. wystąpiła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. W treści wniosku wskazano, że uchybienie terminu spowodowane było niedopatrzeniem skarżącej, iż jest to termin czternastodniowy. Podano, że przedmiotowa sprawa dotyczy zagrożenia życia i zdrowia w mieszkaniu skarżącej w związku z wysokim stężeniem tlenku węgla w powietrzu, przyczyną czego jest przebudowa instalacji gazowej w mieszkaniu położonym bezpośrednio pod mieszkaniem skarżącej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. K., umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w obrocie prawnym obowiązuje ostateczne postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] stwierdzające uchybienie przez J. K. terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji. W ocenie organu, rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu jest bezprzedmiotowe do czasu, gdy w obrocie prawnym pozostaje postanowienie o uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożyła J. K., wnosząc o jej uchylenie i wydanie orzeczenia merytorycznego w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem strony skarżącej, kwestionowana decyzja narusza prawo, gdyż bezpodstawnie zastosowano w sprawie art. 105 § 1 k.p.a., skutkiem czego organ uchylił się od merytorycznego zbadania wniosku pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 58 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. K. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu jest bezprzedmiotowe do czasu, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie o uchybieniu terminu do złożenia odwołania. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, merytoryczne ustosunkowanie się do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest możliwe jedynie przed rozpatrzeniem odwołania złożonego z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. K., zarzucając naruszenie art. 59 k.p.a. i art. 105 §1 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia rozpoznającego merytorycznie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i bezpodstawne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Skarżąca podniosła, iż wniosek o przywrócenie terminu powinien być złożony w określonym ustawowo terminie, liczonym od momentu ustania przyczyny uchybienia terminu. Zdaniem skarżącej, jeżeli przyczyną uchybienia terminu jest błędne przekonanie strony co do daty upływu tego terminu, to ustanie przyczyny nastąpi w momencie doręczenia stronie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu - istnienie postanowienie w tym przedmiocie nie stanowi zatem przeszkody do wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 58 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Powyższy przepis odnosi się do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne ulega obligatoryjnemu umorzeniu, a jedyną przesłanką takiego rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowość postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2470/2000). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest to brak przedmiotu postępowania rozumianego jako konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjno-prawnego. Umorzenie postępowania uniemożliwia konkretyzację praw lub obowiązków strony, kończąc bieg postępowania w danej instancji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 5 września 2002 r. sygn. akt SA/Sz 3020/2000). W postępowaniu administracyjnym zasadą jest zakończenie postępowania przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Działalność orzecznicza administracji publicznej powinna zmierzać do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ewentualna bezzasadność żądania strony nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, bowiem brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym. W konsekwencji bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż byłoby to niezgodnym z prawem uchylaniem się przez organ od merytorycznej oceny istoty sprawy. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 1988 r. sygn. akt SA/Wr 957/88). Bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy brak jest któregoś z podmiotowych lub przedmiotowych elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 10 lutego 1999 r. sygn. akt I SA/Kr 1078/97). W sytuacji takiej brak jest zatem podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco - ma bowiem zastosowanie tylko wówczas, gdy na podstawie prawa materialnego i w oparciu o ustalony stan faktyczny brak jest sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 1997 r. sygn. akt I SA/Wr 871/96). Naruszenie w/w przepisu przez organ przy wydaniu kontrolowanej decyzji polegało na dokonaniu nieprawidłowej oceny w zakresie wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, obligującej organ do umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd nie podzielił stanowiska organu, który bezprzedmiotowość postępowania wywiódł z faktu, iż strona wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania po wydaniu przez organ postanowienia o uchybieniu w/w terminu. Okoliczność pozostawania w obrocie prawnym postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu nie wpływa na przysługujące stronie uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej. Uprawnienie to wynika bowiem wprost z treści art. 58 § 1 k.p.a. stanowiącego, iż w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Kolejne przesłanki przywrócenia terminu zostały wskazane w art. 58 § 2 k.p.a., zgodnie z którym prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W przypadku wystąpienia przez stronę z wnioskiem o przywrócenie terminu obowiązkiem organu jest zbadanie podania pod względem wystąpienia ustawowych przesłanek określonych w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., a przeprowadzenie postępowania w tym zakresie nie może być uwarunkowane od braku w obrocie prawnym postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Związanie organu dyspozycją art. 134 k.p.a. nie pozbawia strony możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej. Sąd nie podzielił także poglądu przedstawionego w znajdującej się w aktach sprawy glosie krytycznej Barbary Adamiak do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 1991 r. sygn. akt III SA 997/91, w myśl której rozpatrzenie przez organ odwoławczy prośby o przywrócenie terminu - do czasu, gdy w obrocie prawnym obowiązuje postanowienie o uchybieniu terminu do złożenia odwołania - jest bezprzedmiotowe. Powyższy pogląd nie został utrwalony w orzecznictwie. Nie sposób bowiem zgodzić się z argumentacją, iż dopiero uchylenie przez sąd postanowienia w tym zakresie otwiera organowi odwoławczemu możliwość rozpatrzenia prośby strony o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Organ odwoławczy jest wprawdzie związany doręczonym postanowieniem o uchybieniu terminu do złożenia odwołania, jednakże podkreślenia wymaga zakres przedmiotowego rozstrzygnięcia. Postanowienie to potwierdza bowiem wyłącznie fakt uchybienia terminu, która to okoliczność nie jest przez stronę kwestionowania - wręcz przeciwnie, okoliczność ta stanowi ustawową przesłankę, która musi zaistnieć, aby strona mogła wystąpić z wnioskiem o przywrócenie terminu. Obowiązkiem strony jest wyłącznie uprawdopodobnienie, że uchybienie nie było przez nią zawinione, zachowanie terminu siedmiu dni do wniesienia wniosku oraz dopełnienie czynności, dla której określony był uchybiony termin. Nie ma zatem podstaw prawnych do przyjęcia, iż pozostawanie w obrocie prawnym postanowienia o uchybieniu terminu wyłącza możliwość wystąpienia przez stronę z wnioskiem w trybie art. 58 § 1 k.p.a. Przytoczyć warto pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1496/07, dotyczący kolejności działań organu odwoławczego, zainicjowanych złożonym odwołaniem. Po pierwsze, organ ten powinien zbadać odwołanie wnoszone przez stronę pod względem jego dopuszczalności i terminowości. Po drugie, w przypadku stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ powinien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a., w dalszej zaś kolejności, w sytuacji ewentualnego wniesienia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ powinien rozpoznać ten wniosek według przepisów art. 58 i 59 § 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego stanowiska należy również zwrócić uwagę na treść art. 58 § 2 k.p.a., ustanawiającego jako jedną z przesłanek przywrócenia uchybionego terminu wymóg dopełnienia czynności, dla której był on określony. Wykładnia tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że uprzednie dokonanie czynności przez stronę nie zwalnia jej z obowiązku ponowienia tej czynności przy zgłoszeniu wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku wystąpienia o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania strona powinna złożyć wraz z wnioskiem nowe podanie w tym przedmiocie. Ewentualne pozostające w obrocie prawnym postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania odnosić się będzie zatem wyłącznie do pisma, które zostało wniesione jeszcze przed zgłoszeniem wniosku o przywrócenie terminu, nie zaś do nowego podania, złożonego wraz z przedmiotowym wnioskiem. Przyjąć należy, iż taki był zamysł ustawodawcy, wyrażony w art. 58 § 2 k.p.a. Z tego względu, w sytuacji wniesienia przez stronę prośby o przywrócenie terminu bez jednoczesnego dopełnienia czynności, dla której określony był termin, organ ma obowiązek wezwać stronę do usunięcia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Dopiero bowiem kompletne pod względem formalnym pismo może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu przez organ. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie w oparciu o art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., a więc zbadać wniosek skarżącej pod względem ustawowych przesłanek przywrócenia uchybionego terminu. Umarzając postępowanie zainicjowanego tym wnioskiem i nie odnosząc się do kwestii spełnienia przez stronę powyższych wymogów, organ pozbawił stronę możliwości skorzystania z przysługującego jej uprawnienia wynikającego z art. 58 § 1 k.p.a., przez co w sposób istotny naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 105 § 1, art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 k.p.a. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 210 w/w ustawy.