VII SA/Wa 1542/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego " K." Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "K." Sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...], stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty T. z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "K." Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku garażowo-technicznego na działce nr ew. [...], w miejscowości C., gmina N. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...] Starosta Powiatowy w T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "K." Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku garażowo-technicznego usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w C. Po wszczęciu, na skutek wystąpienia Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], postępowania nadzorczego, decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty T. z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono brak tożsamości działek wymienionych w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] listopada 2000 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji Starosty T. z dnia [...] kwietnia 2003r. o pozwoleniu na budowę, co stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126). Rozpatrując sprawę na skutek skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "K." Sp. z o.o., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] stycznia 2008 r., sygn. akt [...], uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...]. W dniu [...] lipca 2008 r. zapadła zaskarżona w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż zdaniem Sądu, nie odniósł się on do materiału dowodowego, ograniczając się jedynie do kwestii braku tożsamości oznaczenia działek w decyzji o warunkach i w decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności nie wypowiedział się, czy wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w okresie ważności decyzji o warunkach. Organ wskazał, iż w ocenie Sądu, budziło także wątpliwość do jakiej decyzji o warunkach powinno odnosić się pozwolenie na budowę, skoro decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r., zatwierdzała budowę budynku garażowo-technicznego stanowiącego zaplecze Ośrodka Szkolno-Wychowawczego, a nie strzelnicy sportowej. Ponownie rozpatrując sprawę, w świetle przedstawionej analizy Sądu organ wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] listopada 2000 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla lokalizacji strzelnicy sportowej z zapleczem techniczno-socjalnym, domkami letniskowymi i infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] w C. Okres ważności tej decyzji został ustalony na 2 lata od dnia jej uprawomocnienia się. Z pisma Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] , oraz pisma Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], wynika, że omawiana decyzja o w.z.iz.t. nabrała charakteru ostatecznej w dniu [...] grudnia 2000 r. Porównanie tej daty z okresem jej ważności oraz z datą wniosku o wydanie pozwolenia na budowę - [...] marca 2003 r. - dowodzi nieaktualności wymienionej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] listopada 2000 r., o ustaleniu w.z.iz.t. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższego organ wskazał, iż budowę "budynku garażowo-technicznego", zgodnie z treścią cytowanej decyzji Starosty T. z dnia [...] kwietnia 2003 r., trudno byłoby uznać za możliwą do prowadzenia na podstawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych dla lokalizacji "strzelnicy sportowej z zapleczem techniczno-socjalnym, domkami letniskowymi i infrastrukturą techniczną" , jak to określono w decyzji o w.z.iz.t. Organ zauważył ponadto, iż w aktach sprawy znajduje się również poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla lokalizacji linii napowietrznej 15 kV i stacji transformatorowej słupowej dla zasilania strzelnicy sportowej na działce nr ewid. [...] w C. przez działki nr ewid. [...]. Cytowany zakres przedmiotowy tej decyzji dowodzi jednak, iż nie mogła ona stanowić podstawy wydania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku garażowo-technicznego. Zdaniem organu odwoławczego przedstawione okoliczności dowodzą jednoznacznie, iż weryfikowana w trybie nadzoru decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana inwestorowi, który nie dysponował wymaganą prawem decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Opisana okoliczność stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, z późn. zm. ) o zagospodarowaniu przestrzennym, co obliguje organ nadzorczy do wyeliminowana jej z obrotu prawnego w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "K." Sp. z o.o. w T., wnosząc o jej uchylenie, jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu swojej skargi strona skarżąca przedstawiła przebieg postępowania administracyjnego oraz wskazała, iż prowadząc inwestycję na podstawie pozwolenia na budowę, działała w dobrej wierze i w zaufaniu do prawidłowości rozstrzygnięcia właściwych organów administracji. Zdaniem skarżącego, organy administracji nie poczyniły niezbędnych ustaleń w tym zakresie skutków prawnych, jakie wywoła skarżona decyzja, ograniczając się jedynie do wykazywania wad decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, w ocenie strony, nie uwzględniły faktu, że zachodzi negatywna przesłanka orzeczenia nieważności tj. decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne - art 156 § 2 k.p.a. Skarżący powołał się przy tym orzecznictwo wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego, jak również przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1998 r., które wyraża pogląd, iż zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 §1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Stosownie do art. 153 w/w ustawy, ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organu administracji publicznej. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej w trybie nadzoru decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż weryfikowana w trybie nadzoru decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana inwestorowi, który nie dysponował wymaganą prawem decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W aktach sprawy znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] listopada 2000 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla lokalizacji strzelnicy sportowej z zapleczem techniczno-socjalnym, domkami letniskowymi i infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] w C. Okres ważności tej decyzji został ustalony na 2 lata od dnia jej uprawomocnienia się. Z pisma Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...], oraz pisma Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], wynika, że w/w decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nabrała charakteru ostatecznej w dniu [...] grudnia 2000 r. Prawidłowe jest zatem ustalenie organu, iż porównanie tej daty z okresem jej ważności oraz z datą wniosku o wydanie pozwolenia na budowę ([...] marca 2003 r.) dowodzi nieaktualności wymienionej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] listopada 2000 r., o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto, jak trafnie zauważył organ, budowę "budynku garażowo-technicznego", zgodnie z treścią cytowanej decyzji Starosty T. z dnia [...] kwietnia 2003r., trudno byłoby uznać za możliwą do prowadzenia na podstawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych dla lokalizacji "strzelnicy sportowej z zapleczem techniczno-socjalnym, domkami letniskowymi i infrastrukturą techniczną", jak to określono w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla lokalizacji linii napowietrznej 15 kV i stacji transformatorowej słupowej dla zasilania strzelnicy sportowej na działce nr ewid. [...] w C. przez działki nr ewid. [...]., jednakże zakres przedmiotowy tej decyzji dowodzi, iż nie mogła ona stanowić podstawy wydania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku garażowo-technicznego. Mając powyższe na względzie należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji decyzją Starosty T. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, skutkującym stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż w sprawie zaszła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na to, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Pogląd powołany przez stronę skarżącą, a przedstawiony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. (III AZP 23/93; OSNCP 1994/5/108), pomimo, że jest bardzo korzystny dla inwestorów, nie znalazł odzwierciedlenia w orzecznictwie sądowo-administracyjnym zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych. Zrealizowanie inwestycji nie stanowi w żadnym wypadku nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. Nieodwracalność skutków prawnych wiązana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji (zob. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992r., III AZP 4/92, OSNCP z 1999/12, poz. 211; wyrok NSA z dnia 16 października 1995 r., IV SA 747/94 Wspólnota 1997/7/26). Z powyższego wynika więc bezspornie, iż fakt zrealizowania inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, można zatem stwierdzić nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że obiekt został zrealizowany i nawet w zgodności z przepisami prawa budowlanego oddany do użytkowania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.