I SA/Bd 632/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant Asystent Sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Ł. F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich na rok 2007 oddala skargę I SA/Bd 632/08 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego w R. nr [...] z dnia [...] odmawiającą przyznania Ł. F. płatności bezpośrednich za rok 2007. W uzasadnieniu podano, że w dniu [...]strona złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. W dniu [...] została wezwana do złożenia wyjaśnień w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. W odpowiedzi na skutecznie doręczone wezwanie producent nie złożył jednak żadnych wyjaśnień. Ponadto w dniu [...] telegramem Ł. F. został powiadomiony o wytypowaniu działek do kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej. Kontrola odbyła się w dniu [...] bez udziału Ł. F. Inspektorzy terenowi dokonali pomiaru dwóch działek rolnych B i C. Próba pomiaru działek A i D nastąpiła w dniu w dniu [...] jednak Ł. F., pomimo uprzedniego poinformowania o celu i zakresie kontroli, nie wyraził zgody na pomiar działek rolnych i zażądał opuszczenia gospodarstwa. Kopia raportu z czynności kontrolnych została przekazana producentowi w dniu [...]. Wobec zaistniałych okoliczności Kierownik Biura Powiatowego w R. decyzją nr [...] z dnia [...] w odmówił przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Decyzja powyższa została zaskarżona przez wnioskodawcę. W odwołaniu Ł. F. podniósł, że decyzja pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa i zawiera gołosłowne stwierdzenia bez podania istotnych faktów dla sprawy. Ponadto zarzucił, iż wezwanie do uzupełnienia braków formalnych nie zawierało jakichkolwiek szczegółów. Według odwołującego organ ponownie badał administracyjnie gospodarstwo i władczo wystosował wezwanie do złożenia wyjaśnień nie podając jakich wyjaśnień żądał ani jakie nieprawidłowości stwierdził. Przeprowadzona zaś w dniu [...] kontrola była nieudolna i niezgodna z prawem, nie stwierdziła również nieprawidłowości. Inspektorzy podejmując próbę skontrolowania działek rolnych A i D nie wylegitymowali się, nie przedstawili celu ponownej kontroli, a sama kontrola odbyła się z pominięciem obowiązujących procedur typowania gospodarstw do kontroli. Ponadto, odwołujący podniósł, że w rzeczywistości nie zgadzając się na pomiar działek nie uniemożliwił kontroli, gdyż zgodnie z art. 31 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika, także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli. Organ II instancji utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygniecie. Uznał, że wystosowane przez organ I instancji wezwanie do uzupełnienia braków formalnych oraz wezwanie do złożenia wyjaśnień były w pełni uzasadnione i zawierały wszystkie elementy przewidziane przepisami postępowania administracyjnego dla takich pism procesowych. Ponadto wezwania te szczegółowo określały, których działek rolnych dotyczą braki formalne bądź nieprawidłowości i na czym one polegały, zaś samego faktu prawidłowego uzupełnienia braków formalnych nie można łączyć z zakończeniem postępowania wyjaśniającego i pozytywnym rozpatrzeniem wniosku obszarowego. Organ odwoławczy podniósł, iż w dniu [...] na zasadzie analizy ryzyka, wnioskodawca został skierowany do kontroli w sprawie rolnośrodowiskowej, zaś w dniu [...] Kierownik Biura Kontroli na Miejscu, a nie jak wskazał odwołujący Kierownik Biura Powiatowego w R., skierował manualnie gospodarstwo wnioskodawcy do kontroli także w zakresie wniosku obszarowego (tzw. kontrola kompleksowa). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ podał przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141). Zdaniem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy pod względem formalnym, tzn. inspektorzy posiadali polecenia kontroli oraz imienne upoważnienia do jej przeprowadzenia, które zostały okazane stronie. Próba jednak skontrolowania działek rolnych w dniu [...], które nie zostały zmierzone podczas pierwszej kontroli spotkała się z odmową strony, której to okoliczności nie kwestionował on w odwołaniu, oraz żądaniem opuszczenia gospodarstwa. W związku z tym, inspektorzy terenowi zasadnie odstąpili od jej przeprowadzenia. Powoływanie się przez odwołującego na możliwość przeprowadzenia kontroli pod jego nieobecność pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż Ł. F. był obecny przy kontroli, lecz wyraził wobec niej sprzeciw i zażądał opuszczenia nieruchomości przez kontrolujących. Organ odwoławczy podniósł, iż odmowa przyznania płatności nie nastąpiła ze względu na nieobecność odwołującego podczas kontroli, lecz z uwagi na wyrażoną przez niego odmowę jej przeprowadzenia, pomimo że we wniosku obszarowym podpisał on zobowiązanie do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do czynności kontrolnych. Na powyższą decyzję została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący zarzucił w niej, że organ przekroczył swoje kompetencje kontrolne łamiąc prawo krajowe i unijne oraz dokonał nadużycia uprawnień "rugując bezprawnie i bezpodstawnie" uprawnienia do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy w sposób dowolny odniósł się do treści odwołania, pomijając natomiast celowo niekorzystne dla organu fragmenty odwołania. Skarżący zarzucił również organowi II instancji manipulację na swój użytek prawem oraz niezrozumienie rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Skarżący podniósł, iż na jego korzyść przemawiają jednoznacznie regulacje art. 14, art. 28, art. 29, art. 30 oraz art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, jak również postanowienia rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, co organ odwoławczy w swojej decyzji pominął. W przekonaniu skarżącego notatka służbowa z dnia [...] nie może być dowodem w sprawie, gdyż została podpisana przez trzech inspektorów, podczas gdy kontrolę przeprowadzały dwie osoby. Skarżący zarzucił również arogancję urzędników ARiMR w T., zaś same kontrole prowadzone przez ARiMR uznał za naruszające jego mir domowy. Skarżący podniósł, że organ II instancji przyznaje się do tolerowania i popierania bałaganu w trakcie zlecania i wykonywania kontroli w terenie jego gospodarstwa. Strona nie widzi podstaw do dokonywania "domiaru działek". Zdaniem strony należy zobowiązać organ do przedłożenia dokumentów dotyczących wytypowania gospodarstwa metodą "analizy ryzyka" celem zapobieżenia dalszemu matactwu w jego sprawie. Strona uważa, iż postępowanie w jego sprawie powinno zakończyć się w październiku 2007r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Spór sprowadza się do ustalenia, czy stronie przysługuje prawo do płatności bezpośrednich na 2007 r. Bezsporne w sprawie jest, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności do działek oznaczonych lit. A, B, C i D. W dniu [...] odbyła się kontrola działek oznaczonych literami B, C. O wytypowaniu do tej kontroli Ł. F. został powiadomiony telegramem w dniu 13 listopada 2007 r. Niewątpliwie zostały pominięte do kontroli działki oznaczone jako A i D, pomimo że zostały objęte wnioskiem o przyznanie płatności. W związku z tym, organ ponownie postanowił o przeprowadzeniu kontroli, tym razem w zakresie działek A i D. Kolejna kontrola miała odbyć się w dniu [...] jednakże producent nie wyraził zgody na jej przeprowadzenie i zażądał opuszczenia terenu gospodarstwa przez inspektorów. Protokół z czynności kontrolnych w rubryce XIII zawiera adnotację "GR2", co oznacza, że producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Sąd zauważa, że na podstawie art. 23 ust. 1 rozporządzenia komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE L. 2004.141.18). "Kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. 2. Wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu." Nie budzi zatem wątpliwości, że powyższe przepisy stanowią nie tylko o uprawnieniu, ale i obowiązku przeprowadzenia kontroli w taki sposób, aby skutecznie zweryfikować przestrzeganie wymogów niezbędnych do przyznania płatności, sprawdzić dane zawarte we wniosku np. w zakresie powierzchni działek. W konsekwencji należy stwierdzić, że nieobjęcie kontrolą w dniu [...] działek oznaczonych A i D nie stanowiło podstawy do wykluczenia tych działek z dalszej kontroli. Nie ma podstaw do twierdzenia, że przeprowadzenie kontroli w przedmiocie niektórych tylko działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności, pozbawia organ prawa do kolejnej kontroli w zakresie pozostałych działek dotychczas nie objętych kontrolą, ale również wymienionych we wniosku. Przepisy prawa wspólnotowego oraz przepisy art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) zobowiązują organ do należytego ustalenia stanu faktycznego i weryfikacji danych. W konsekwencji organ podejmując próbę przeprowadzenia drugiej kontroli w przedmiocie działek (A i D), które nie były objęte dotychczas kontrolą nie naruszył prawa. Osoba natomiast ubiegająca się o przyznanie płatności nie może odmówić przeprowadzenia kontroli bez negatywnych skutków takiego postępowania. Prawdą jest, że stosowanie do art. 29 Rozporządzenia Komisji nr 796/2004 rzeczywiste określenie obszarów w ramach kontroli na miejscu może być ograniczone do próby obejmującej przynajmniej 50 % działek rolnych objętych wnioskami w ramach systemów pomocy ustanowionych w tytułach III, IV i IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, pod warunkiem, że próba ta gwarantuje wiarygodny i reprezentatywny poziom kontroli - tak w odniesieniu do kontrolowanego obszaru, jak i wnioskowanej pomocy. W przypadku, gdy w toku takiej prostej kontroli ujawniane są nieprawidłowości, próba działek rolnych poddanych kontroli ulega zwiększeniu. Prawidłowo organ wskazał, że jednak zasadą jest objęcie kontrolą wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem producenta o przyznanie płatności. Ponadto z powyższego wynika, że organ "może" ograniczyć kontrolę, jednak nie oznacza to obowiązku po jego stronie. Podejmowanie przez organ czynności mających na celu sprawdzenie wszystkich działek objętych wnioskiem należy oceniać jako w pełni zgodne z prawem. Ponadto na podstawie art. 3 ust.3 ustawy o płatnościach rolnych i płatności cukrowej "Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". Umożliwienie kontrolującym przeprowadzenia stosownych czynności jest zatem obowiązkiem producenta. Niewypełnienie tego obowiązku skutkuje odmową przyznania płatności. Jak wyżej wskazano wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli (art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004r.). Przyznać należy, że stosownie do art. 31 ust. 4 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli. Zauważyć należy, że w sprawie wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenia kontroli, zatem był obecny. W tej sytuacji nie ma zastosowania w sprawie regulacja o możliwości dokonania czynności przez kontrolujących podczas nieobecności producenta. W konsekwencji postępowania organu nie można uznać w kategoriach naruszenia miru domowego, jak zarzucono w skardze. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił. L. Kleczkowski H. Adamczewska - Wasilewicz M. Łent