II GSK 205/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędziowie NSA Jan Bała Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 402/08 w sprawie ze skargi B G na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. G. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] maja 2008 r., wydaną na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U Nr 64, poz. 427 dalej: ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich) w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 dalej: rozporządzenia ONW), odmówił B. G. przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na rok 2007. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż mąż skarżącej – K. G. - w dniu 14 maja 2007 r. złożył wniosek o pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 r. K. G. zmarł w dniu 27 września 2007 r., a w dniu 5 grudnia 2007 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności "w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego". Złożenie wniosku nastąpiło, w ocenie organu, z przekroczenie 2 miesięcznego terminu, o którym mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia ONW, który zgodnie z tym przepisem, biegnie od dnia otwarcia spadku, tj. śmierci spadkodawcy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z przyczyn, o których mowa w art.145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. najpierw przytoczył treść art. 22 ust. 1 pkt 1- 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm., zwanej dalej ustawą o płatnościach). Dokonując analizy tych przepisów Sąd doszedł do wniosku, że wymogiem formalnym wstąpienia przez spadkobiercę do toczącego się postępowania o przyznanie płatności jest złożenie wniosku o wstąpienie do postępowania w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku, przy czym ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać taki wniosek. Następnie wskazał, że z treści przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. W związku z czym uznał, że wniosek, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach, powinien być złożony zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach wspólnotowych. Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej lub formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji, a także ustnie do protokołu. Sąd stwierdził, że podaniem są wszelkiego rodzaju oświadczenia woli i wiedzy stron i uczestników postępowania, z którymi te podmioty występują wobec organów. Przenosząc te rozważania na ustalenia faktyczne, Sąd I instancji podał, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżąca stawiła się w siedzibie organu w dniu 24 października 2007 r. celem przedłożenia skróconego odpisu aktu zgonu jej męża. Z kolei z oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie przed Sądem wynika, że składając akt zgonu męża chciała wstąpić w jego miejsce do toczącego się postępowania, zwłaszcza, że dopłaty są za produkcję, która już się odbyła. Poinformowano ją wówczas, że musi złożyć do sądu wniosek o nabycie spadku i oświadczenia córek, iż zrezygnują z dopłat na jej rzecz. W tej sytuacji zadaniem organu było ustalenie, jaka była intencja strony i jej rzeczywista wola w momencie składania niniejszego dokumentu. Organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie. Zaniechanie tego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku ustalenia, iż rzeczywistą wolą skarżącej podczas jej bytności w siedzibie organu w dniu 24.10.2007 r. była chęć kontynuowania postępowania wszczętego na wniosek jej męża i wstąpienie do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, należało wziąć pod uwagę, iż czynność ta została dokonana z zachowaniem ustawowego terminu, wynikającego z treści art. 22 ustawy o płatnościach. II Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w skardze kasacyjnej zakwestionował wyrok Sądu I instancji w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 63 § 1-3 oraz art. 67 § 1 k.p.a. przez nieprawidłową wykładnię oraz ich nieprawidłowe zastosowanie, - naruszenie przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.u.s.a. przez jego niezastosowanie, - naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, - naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich oraz § 7 ust. 2 i ust. 7 oraz § 11 ust. 2 rozporządzenia ONW przez ich niezastosowanie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. związku art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich przez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca nie zgodziła się z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku. Wskazała, że w przypadku śmierci rolnika spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania w miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Wskazany termin jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu, a jego uchybienie skutkuje wygaśnięciem prawa. Wniosek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, powinien być złożony na formularzu udostępnianym przez ARiMR, a wzory wniosków, uwzględniające wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi określane są przez Prezesa ARiMR w drodze zarządzenia. Nadto strona skarżąca podkreśliła, że Sąd w uzasadnieniu swojego orzeczenia powołał błędną podstawę prawną, tj. zamiast przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, powołał przepisy ustawy o płatnościach. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach zakreślonych skargą kasacyjną poddany został wyrok Sądu I instancji wydany w oparciu o przepis art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Przepis ten nakłada na sąd administracyjny obowiązek uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie i uchylenia decyzji bądź postanowienia w całości lub w części, wówczas, gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. W rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie, skład orzekający uznał, że nienależyte wyjaśnienie istotnych elementów stanu faktycznego, mogło mieć istotny wpływ na treść decyzji z uwagi na brzmienie przepisu art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach. Przyjął zatem, że granice materialnoprawne sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy tej ustawy i konsekwentnie do tego założenia dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że założenie Sądu I instancji było błędne. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku rolnika o przyznanie płatności za 2007 r. z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatności ONW). Płatności, o które ubiegał się mąż skarżącej, regulują przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427). W myśl art. 1 ust. 2 a powołanej ustawy określa ona warunki i tryb przyznawania wypłat oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich. Do działań takich ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 12 zaliczył działanie wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Szczegółowe warunki i tryb przyznawania wypłat w ramach poszczególnych działań określają przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 29 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W przypadku działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" warunki przyznania wypłat z tego tytułu określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. W § 7 tego rozporządzenia prawodawca uregulował sytuację, w której płatność ONW przysługuje spadkobiercy, w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW do dnia doręczenia decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW. Prawidłowa kontrola legalności zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji powinna zatem obejmować jej zgodność z przepisami regulującymi płatności ONW i w oparciu o te przepisy powinna zostać dokonana subsumcja stanu faktycznego i ocena wpływu uchybień na wynik sprawy administracyjnej. Tymczasem Sąd I instancji dokonał oceny zgodności kontrolowanej decyzji z przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach, która w tej sprawie nie miała zastosowania. Konsekwentnie do tego błędnego założenia Sąd I instancji ocenił także wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., odnosząc go do treści art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. jak i naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i § 7 rozporządzenie ONW poprzez ich niezastosowanie. Za usprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, do których należy m.in. przedstawienie stanu sprawy oraz wskazań co do dalszego postępowania. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji, wbrew temu co wynika z akt administracyjnych podał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał przepisy ustawy o płatnościach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy w wydanych w sprawie decyzjach odnosili się do przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i § 7 rozporządzenia ONW. Nadto, z powodów już przedstawionych, za nietrafne należy uznać wskazania co do dalszego postępowania w zakresie przepisów prawa materialnego mających mieć zastosowanie w postępowaniu przed organem. Błędne wyznaczenie granic stosunku administracyjnoprawnego materialnego czyni przedwczesnym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 63 § 1-3 i art. 67 § 1 k.p.a. Jak już wcześniej wskazano, Sąd I instancji naruszył przepis art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., powołany u podstawy wyroku, ale w zakresie w jakim oceniał wpływ uchybień proceduralnych na treść kontrolowanej decyzji mając na uwadze brzmienie art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach. Zaniechanie dokonania przez Sąd I instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie, powoduje, że co najmniej przedwczesne są te argumenty skargi kasacyjnej, które wiążą się z krytyką kontrolowanego wyroku w aspekcie jego zgodności z przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz z § 7 rozporządzenia ONW . Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.