II SA/Łd 701/08

Dnia 10 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 roku sprawy ze skargi K. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego - K. M. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Postanowieniem z dnia [...]. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, nakazał "A" Spółce z o.o. z siedzibą we W. wstrzymać z dniem otrzymania niniejszego postanowienia roboty budowlane przy budowie parkingu przy Centrum Logistycznym K. II gmina W. oraz wykonać niezbędne zabezpieczenie budowy na działkach nr 398/2, 399/2, 400/2 obręb M. i 20, 21 obręb R. I. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż po interwencji K. M, w dniu 14 maja 2008 r. przeprowadzono kontrolę nieruchomości należącej do Spółki "A". Ustalono, iż teren nieruchomości jest wyrównany i zniwelowany, nawieziony został tłuczeń, który w miejscach usytuowania palet z kostką betonową, tworzy grubszą warstwę. Pełnomocnik Spółki oświadczył, iż część terenu została wyrównana w związku z magazynowaniem kostki betonowej, która ma posłużyć do budowy parkingu. Przechodząc do meritum organ przywołał treść art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę) i art. 41 ust. 1 i ust. 2 w/w ustawy (rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, zaś pracami przygotowawczymi są m.in. wykonanie niwelacji terenu) jako podstawy wydanego nakazu wstrzymania prowadzonych prac. W dniu 6 czerwca 2008 r. wpłynęło do organu zażalenie K. M., zarzucające iż zakwestionowane postanowienie nie odnosi się do wszystkich działek, na których rozpoczęto wykonywanie prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Podał, iż pomimo przeprowadzonej wizji i dostarczonej dokumentacji pominięta została działka nr 401. Z kolei w dniu 16 czerwca 2008 r. wpłynęło zażalenie Spółki "A" Pełnomocnik Spółki wskazał na naruszenie: - art. 50 ust. 1 w związku z art. 3 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że zostały wykonane roboty budowlane, - art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań zmierzających do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne. Wniósł o uchylenie wydanego postanowienia w całości i umorzenie postępowania. Uzasadniając wywodził, iż nie można uznać, w świetle obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 3 pkt 1), iż stanowi jakąś całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, uprzątnięcie działki i gromadzenie na niej materiałów. Wskazał, iż budowla ziemna jest jednym z rodzajów budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 w/w ustawy, przy czym, aby ją za taką uznać, musi to być obiekt budowlany, aby z kolei obiekt za taki mógł być uznany, musi spełniać warunki określone w art. 3 pkt 1 lit. b, czyli stanowić całość techniczno-budowlaną. Dalej pełnomocnik obszernie wyjaśniał, iż prace prowadzone na przedmiotowym terenie miały charakter wyłącznie prac porządkowych, tym bardziej iż Spółka wystąpiła o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W tej sytuacji w interesie inwestora nie byłoby podejmowanie jakichkolwiek prac budowlanych. Postanowieniem z dnia [...]. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Organ odwoławczy wyjaśnił, przytaczając przepisy art. 28, 29, 41 Prawa budowlanego, iż zakres wykonanych robót tj. wyrównanie terenu, wysypanie kruszywem odpowiada pojęciu niwelacji terenu, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy, przy czym dla dokonania niewadliwej subsumbcji w badanej sprawie, ze względu na realizowaną inwestycję polegającą na budowie Centrum Logistycznego, konieczne jest niebudzące wątpliwości ustalenie i udokumentowanie, czy wykonywane obecnie prace polegające na niwelacji terenu związane są z planowaną realizacją inwestycji - budowa 20 miejsc postojowych, czy prace te stanowią realizację obowiązku nałożonego przepisem art. 57 ust. 1 pkt 2 ppkt b w/w ustawy w związku z zakończoną budową Centrum. W przypadku przyjęcia, iż roboty te związane były z doprowadzeniem do należytego stanu i porządku terenu budowy, koniecznym będzie odniesienie się do kwestii utwardzenia terenu kruszywem w kontekście regulacji art. 30 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Organ podkreślił, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie przeprowadzono prawidłowo postępowania wyjaśniającego, zgromadzony materiał nie pozwala na merytoryczną kompleksową ocenę stanu sprawy. Postawił zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Dodał, iż wskazana podstawa materialnoprawna uchylonego postanowienia normuje tryb w przypadku stwierdzenia prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, wyłącznie w przypadkach innych niż określone w art.. 48 ust. 1 lub art. 49 ust. 1 w/w ustawy. Natomiast, wprawdzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnia dostatecznie stanu sprawy jednak, w ocenie organu II instancji brak jest jakichkolwiek podstaw do zastosowania trybu z art. 50-51 w/w ustawy. Generalnie organ odwoławczy podzielił zarzuty zażalenia Spółki w zakresie naruszeń proceduralnych, zaś nie wypowiadał się co do zarzutów K. M., gdyż stwierdził że braki w materiale dowodowym uniemożliwiają merytoryczna ocenę. Podzielił również stanowisko Spółki, iż samo gromadzenie materiałów budowlanych na przyszłym terenie budowy nie może być uznane za rozpoczęcie prac budowlanych w rozumieniu art. 41 Prawa budowlanego, przy czym utwardzenie terenu kruszywem mieści się w katalogu robót budowlanych i wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Skargę na powyższą decyzję złożył K. M., wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej uzasadnienia. Zarzucił naruszenie art. 77 § 2, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne, a w zasadzie jego brak. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. W zakresie kognicji sądów administracyjnych znajduje się kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, między innymi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (...) - art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić je, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Dotyczy to rozstrzygnięć organu odwoławczego rozpoznającego zażalenie na postanowienie. Katalog takich rozstrzygnięć zawiera art. 138 k.p.a., który stanowi w § 1, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji , albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Paragraf 2 zaś przewiduje, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Należy podkreślić, iż przedstawiony katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego jest zamknięty i bezwzględnie wiążący, co oznacza że nie jest możliwe wydanie decyzji (w kontrolowanej sprawie – postanowienia), o treści innej niż wynikająca z tego przepisu. Wydanie zaś nieprzewidzianego tą regulacją rozstrzygnięcia rażąco narusza prawo. Postanowieniem z dnia [..]. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. powołując w podstawie prawnej przepis art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości. Z powołanych w podstawie prawnej postanowienia przepisów wynika, że organ uchyla zaskarżone postanowienie w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Natomiast treść rozstrzygnięcia brzmi "uchylić zaskarżone postanowienie w całości". Zaś z uzasadnienia postanowienia wynika, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a organ odwoławczy wskazuje jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść przepisu art. 138 § 1 pkt 2 nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i nierozstrzygnięcia co do dalszego biegu postępowania. Nie ma możliwości wydania postanowienia odwoławczego ograniczonego do orzeczenia o bycie prawnym postanowienia organu pierwszej instancji bez ustosunkowania się do sprawy będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 k.p.a., ma obowiązek, uchylając decyzję (postanowienie) organu pierwszej instancji, określenia swojego stanowiska w sprawie; 1) a więc ma obowiązek zawrzeć rozstrzygnięcie merytoryczne orzekając co do istoty sprawy lub 2) jedno z dwóch rozstrzygnięć proceduralnych: - umarzając postępowanie lub - przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowienie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo procesowe bowiem takiej treści rozstrzygnięcie nie jest przewidziane w katalogu art. 138 k.p.a. Wskazane przekroczenie prawa jest wyraźne i jednoznaczne, zatem stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. Niedopuszczalne byłoby również poszukiwanie intencji i zamiaru rozstrzygnięcia organu w uzasadnieniu orzeczenia, w sytuacji gdy w sentencji postanowienia organ wskazuje, że uchyla zaskarżony akt aby orzec reformatoryjnie lub umorzyć postępowanie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), a motywuje swoje działanie koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Przyjmuje się, iż uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. A rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, wyd. II.). Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i zachodzi wówczas, gdy jego charakter powoduje, że decyzja (postanowienie) nie może być akceptowana jako wydana przez organ praworządnego państwa. Stwierdzone wady muszą być oczywiste i o szczególnym ciężarze gatunkowym. Oznacza to, że rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r., V SA 876/99, Lex nr 50137, wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., IV S.A. 1705/97, Lex nr 47858, wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 r., V SA 870/98, Lex nr 50194). Przypomnieć w tym miejscu jeszcze raz należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i z urzędu bierze pod uwagę fakt naruszenia prawa. Chociaż więc skarżący nie powoływał się na fakt nieważności zaskarżonego postanowienia i nie kwestionował rozstrzygnięcia organu odwoławczego w tym zakresie, Sąd jednak był zobowiązany dokonać oceny również pod tym kątem. Uznając, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uprawniony był do stwierdzenia jego nieważności. Stwierdzona wadliwość zaskarżonego postanowienia uniemożliwia merytoryczna kontrolę zasadności tego aktu i odniesienie się do zarzutów skargi, skoro dotyczy rozstrzygnięcia nieważnego. Sąd stwierdzając rażące naruszenie przepisu art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 126 k.p.a. oraz zgodnie z art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. a.ł.