II FSK 884/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia WSA del. Anna Wesołowska, , Protokolant Anna Świech, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 332/08 w sprawie ze skargi M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 11 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 4 lutego 2009 r., III SA/Łd 332/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z 11 marca 2008 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z 17 stycznia 2008 r., w przedmiocie stanowiska wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. 2. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym, przyjętym przez sąd pierwszej instancji stanie faktycznym: prezydent miasta (po uchyleniu przez SKO decyzją z 3 stycznia 2008 r., decyzji Prezydenta Miasta L. z 14 września 2007 r.) uznał zarzuty skarżącego w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione. Organ pierwszej instancji wskazał, iż przepis art. 40d ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 204 z 2004 r. poz. 2086 ze zm., dalej u.d.p.), który wprowadził pięcioletni termin przedawnienia, nie miał zastosowania do opłaty objętej tytułem wykonawczym. W dacie powstania obowiązku uiszczenia opłaty przepis ten nie obowiązywał. Ma on zastosowanie tylko do obowiązku uiszczenia opłat, które powstały po 4 października 2005 r. Skoro art. 40d ust 3 u.d.p. nie miał zastosowania do opłat co do których obowiązek ich uiszczenia powstał przed 4 października 2005 r. to nie nastąpiło przedawnienie obowiązku skarżącego. Po rozpatrzeniu odwołania SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji, wskazując, iż przepis art. 40d ust. 3 u.d.p. wszedł w życie 4 października 2005 r. W dacie powstania obowiązku uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego przepis ten nie obowiązywał. W związku z czym pięcioletni termin przedawnienia nie ma zastosowania. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu wyrażonego w postanowieniu z 3 stycznia 2008 r. gdyż pomija ono kwestie związane z pewnością obrotu i równą pozycją wierzyciela oraz dłużnika w dniu ustalenie określonego obowiązku. 3. W skardze na powyższe postanowienie skarżący podniósł, iż obowiązek uiszczenia przez niego opłaty za zajęcie pasa drogowego uległ przedawnieniu. Do obowiązku tego ma bowiem zastosowanie przepis art. 40d ust. 3 u.d.p. określający pięcioletni termin przedawnienia. 4. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 5. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie sąd pierwszej instancji przywołał treść art. 33 pkt 1 i art. 34 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 36 z 1991 r. poz. 161 ze zm., dalej u.p.e.a.) wskazując, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych. Analiza przepisu art. 40d u.d.p., w brzmieniu obowiązującym do 3 października 2005 r., wskazuje, iż do tego dnia nie było żadnego terminu przedawnienia obowiązku uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wierzyciel w każdym czasie mógł dochodzić realizacji tego obowiązku. Z dniem 4 października 2005 r. wprowadzono pięcioletni termin przedawnienia obowiązku uiszczenia takiej opłaty, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty winny zostać uiszczone. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486, dalej ustawa zmieniająca) nie zawiera przepisów przejściowych. W związku z czym powstaje pytanie do jakich opłat ma zastosowanie pięcioletni termin przedawnienia, a mianowicie czy tylko do opłat, których obowiązek uiszczenia powstał po 3 października 2005 r. czy też także do zobowiązań powstałych przed 4 października 2005 r. W ocenie sądu pierwszej instancji skoro brak jest przepisów intertemporalnych to należy przyjąć, iż przepis art. 40d ust. 3 u.d.p. dotyczy wszystkich zobowiązań zarówno powstałych przed 4 października 2005 r., których skutki trwają nadal, jak i do zobowiązań powstałych po tym dniu. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia ustalenia początku biegu pięcioletniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 40d ust. 3 u.d.p., w stosunku do zobowiązań powstałych przed 4 października 2005 r. Zdaniem sądu pierwszej instancji w sytuacji gdy ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych to kwestia rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia powinna być tak interpretowana, aby nowa regulacja prawna obciążała proporcjonalnie wszystkich adresatów nowych przepisów. Obowiązki związane ze zmianą prawa winny obciążać w miarę równo wszystkie strony (a więc wierzyciela i dłużnika). Do 3 października 2005 r. wierzyciel, co do obowiązku uiszczenia opłat za zajęcie pasa drogowego, był w korzystnej sytuacji gdyż zobowiązanie nie ulegało przedawnieniu. Z dniem 4 października 2005 r. wszedł w życie przepis ustanawiający pięcioletni termin przedawnienia. Okres vacatio legis był bardzo krótki (14 dni). Skoro 4 października 2005 r. wprowadzono niekorzystne dla wierzyciela uregulowanie prawne to powinien on mieć czas aby wyegzekwować należności nie uiszczone przez dłużnika przed tym dniem. W ocenie sądu pierwszej instancji, pięcioletni termin przedawnienia winien liczyć się od dnia wejścia w życie art. 40d ust. 3 u.d.p. 6. W skardze kasacyjnej strona zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: ▪ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) pozostające w bezpośrednim związku sprawy naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię art. 40d ust. 3 u.d.p. polegające na sformułowaniu normy interpretacyjnej zgodnie z którą bieg terminu przedawnienia opłaty za zajęcie pasa drogowego, której obowiązek zapłaty powstał przed 29 lipca 2005 r. rozpoczyna swój bieg od dnia wejścia w życie przepisu art. 40d ust. 3 u.d.p. tj. od 4 października 2005 r., a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że zobowiązanie ciążące na skarżącym nie uległo przedawnieniu i w konsekwencji uniemożliwia uwzględnienia zarzutu o którym mowa w art. 33 pkt 1 u.p.e.a.; ▪ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. pozostające w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy naruszenie przez sąd przepisu prawa procesowego art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi na postanowienie SKO naruszające art. 40d ust. 3 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawą zmieniającą. W związku z tak postawionymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo rozstrzygnięcia sprawy przez NSA oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota powstałego w tej sprawie sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, kiedy wskazany w art. 40d ust. 3 u.d.p. pięcioletni okres przedawnienia rozpoczyna swój bieg. Wokół tej kwestii koncentrują się też postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 40d ust. 3 u.d.p., a także powiązany z nim zarzut naruszenia przepisów art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 40d ust. 3 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię. Na wstępie wskazać należy, iż instytucja przedawnienia wprowadzona została ustawą zmieniającą, która weszła w życie 4 października 2005 r. Do tego dnia przepis ten stanowił, że w przypadku nieterminowego uiszczenia opłat określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 40 ust. 3, a także opłat wynikających z umów zawieranych zgodnie z art. 22 ust. 2 i art. 39 ust. 7, pobiera się odsetki ustawowe. Opłaty i kary nieuiszczone w terminie podlegają wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast przedmiotową nowelizacją między innymi dodano ust. 3 w art. 40d, zgodnie z którym obowiązek uiszczenia opłat określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3 oraz kar pieniężnych określonych w art. 13g ust. 1, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12 przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Jednocześnie ustawodawca w ustawie zmieniającej nie wprowadził przepisów przejściowych. Rozstrzygnięcie problemu intertemporalnego generalnie polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (zob. J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62). Rozwiązanie określone jako bezpośrednie działanie nowego prawa polega na zadecydowaniu przez ustawodawcę, że od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich stosunków, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju i zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych norm, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. W wypadku gdy ustawodawca wyraźnie nie rozstrzygnie powyższych kwestii przyjmuje się, że zadecydował o bezpośrednim działaniu nowego prawa (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 1997, s. 49-53). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeśli ustawodawca nie wypowiada się w kwestii przepisów przejściowych, to nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej, po wejściu w życie nowej ustawy (por. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06). Rację ma więc sąd pierwszej instancji, iż art. 40d ust. 3 dotyczy wszystkich zobowiązań zarówno powstałych przed 4 października 2005 r., których skutki trwają nadal jak i do zobowiązań powstałych po tym dniu. Czego strona nie kwestionuje w swojej skardze kasacyjnej. Jak już wskazano istota skargi kasacyjnej sprowadza się do tego kiedy rozpoczyna się wprowadzony ustawą zmieniającą pięcioletni okres przedawnienia. Na dzień wymagalności zobowiązania nie istniały bowiem przepisy dotyczące przedawnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, iż pięcioletni okres przedawnienia należy liczyć od dnia wejścia w życie art. 40d ust. 3 u.d.p., tj. od 4 października 2005 r., także do zdarzeń prawnych które powstały przed ta datą jednak dalej trwających. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż art. 40d ust. 3 u.d.p. wobec braku odpowiednich przepisów przejściowych zaczął obowiązywać z chwilą wejścia w życie i w odniesieniu do zobowiązań zarówno powstałych przed tą datą, których skutki trwają nadal. Pozbawiona logiki jest argumentacja skarżącego, iż pięcioletni termin przedawnienia winien rozpocząć bieg od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty powinny zostać uiszczone. Pozbawione uzasadnionych racji jest twierdzenie skarżącego, iż ustawodawca poprzez ustalenie pięcioletniego terminu przedawnienia wprowadził swoistą "amnestię" dla niektórych dłużników oraz, iż nie można wykluczyć, że była ona wyrazem rekompensaty za długotrwałe akceptowanie niekonstytucyjnego stanu prawnego, niekorzystnego dla dłużników. Takie rozumowanie skarżącego prowadziłoby do sytuacji, że w stosunku do zobowiązania, zastosowanie miałyby przepisy, które w dacie przedawnienia by nie obowiązywały. Bez wątpienia dla skarżącego korzystniejsza jest regulacja w brzmieniu znowelizowanym ustawą zmieniającą, albowiem stosownie do treści jej przepisów wprowadzony został pięcioletni termin przedawnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma sąd pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie brak jest racjonalnych podstaw do zastosowania zasady lex retro non agit. Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie podkreślał, że naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz prowadzi do automatycznego naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady ochrony praw nabytych (zob. orzeczenia TK z 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144). Naruszenie powyższych zasad oraz zakazu retroaktywności prawa (stosowanie nowego prawa do zdarzeń powstałych w przeszłości przed wejściem w życie nowych przepisów) skutkuje naruszeniem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483); Odstępstwo od zasady lex retro non agit dopuszczalne jest tylko wówczas gdy przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (por. wyrok TK z 19 października 1993 r., K 14/92, OTK 1993, s. 69 i n., cz. I, OTK 1993, s. 328 i n., cz. II) lub gdy wsteczne działanie prawa jest konieczne dla realizacji określonej zasady konstytucyjnej (por. wyrok TK z 5 listopada 2002 r., P 7/01, OTK ZU nr 6/A/2002 poz. 80, z 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15, z 5 września 2007 r., P 21/06, OTK nr 8a/2007, poz. 96). W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób doszukać się okoliczności, które uzasadniałyby odstępstwo od zasady lex rerto non agit. Przyjęcie więc, że wprowadzony ustawą zmieniającą pięcioletni okres przedawnienia ma zastosowanie od dnia wymagalności zobowiązania, a nie obowiązujący w tej dacie, prowadzi do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz. Z przyczyn wskazanych powyżej za chybione należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, który zarzuca wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.