II SA/Po 526/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008r. sprawy ze skargi J. K. na nazwaną postanowieniem czynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za zarobek utracony z powodu stawiennictwa na wezwanie organu I. uchyla w całości czynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [..] Nr [..], II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz J. K. kwotę 457-,zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 200 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi i kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwotę 17 zł (siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, III. określa, że zaskarżona czynność, nazwana postanowieniem, nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Kamieńska /-/ E. Podrazik Pismem z dnia 19 lutego 2008 r. J. K. został wezwany do stawiennictwa w dniu 28 lutego br - w charakterze świadka -w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. Podczas przesłuchania - w sprawie obiektów budowlanych należących do Z. C., zlokalizowanych na działce nr [..] przy ul. K. w S. - skarżący oświadczył, że inwestor ustanowił go swoim pełnomocnikiem i upoważnił do występowania w jego imieniu. Następnie, pismem z dnia 28 lutego 2008 r. J. K. zażądał od Inspektora odszkodowania za zarobek utracony z powodu stawiennictwa na wezwanie organu administracyjnego - w kwocie 81,26 zł. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał skarżącego do przedstawienia dowodu potwierdzającego, że w wyniku stawiennictwa we wskazanym terminie w siedzibie organu, utracił on część swojego zarobku. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący wyjaśnił, że dowodem potwierdzającym dane, jakimi posłużył się przy wyliczeniu żądanej kwoty jest jego PIT-36 za 2007 r. złożony w Urzędzie Skarbowym w K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [..] odmówił J. K. odszkodowania za zarobek utracony z powodu stawiennictwa w dniu 26 lutego 2008 r. w siedzibie organu. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż pomimo wezwania skarżący nie wykazał, że stawiennictwo na wezwanie organu w konkretnym dniu skutkowało utratą przez niego zarobku w dochodzonej kwocie; podzielił tylko sumę rocznego dochodu przez ilość dni roboczych na przestrzeni roku. Tymczasem z posiadanej przez organ dokumentacji wynikało że skarżący wykonuje pracę polegającą właśnie na tym, że zastępuje strony w sprawach z zakresu budownictwa i właśnie na okoliczność ustalenia faktów wynikłych z tego typu reprezentacji J. K. został wezwany do osobistego stawiennictwa, celem złożenia wyjaśnień. Pismem z dnia 9 kwietnia 2008 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Następnie J. K. wniósł skargę do sądu administracyjnego na postanowienie odmawiające przyznania odszkodowania za zarobek utracony z powodu stawiennictwa na wezwanie organu nadzoru budowlanego. Skarżący zakwestionował stanowisko organu, że utrata zarobku następuje tylko wtedy, gdy wezwany musi opuścić miejsce takiej pracy, której charakter wymaga ciągłego przebywania w miejscu jej wykonywania. W jego ocenie, ustalenie faktycznych przychodów osoby prowadzącej działalność gospodarczą jest utrudnione, z uwagi na ich zmienność, niesystematyczność i nieprzewidywalność. Dlatego przy wyliczeniu kwoty utraconego z ciągu jednego dnia zarobku skarżący zastosował kryterium obiektywne. W odpowiedzi na skargą organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. W pierwszej kolejności Sąd rozważył dopuszczalność skargi na rozstrzygnięcie w przedmiocie należności świadka, o jakiej mowa w art. 56 § 1 kpa. Organ administracji publicznej odmówił, w formie postanowienia, przyznania należności świadkowi przyjmując, że zachodziła sytuacja określona w art. 123 § 2 kpa. Uznał, że rozstrzygnął co do szczegółowej kwestii wynikającej w toku postępowania, lecz nie rozstrzygającej o istocie sprawy. Tym samym założył, że przyznanie lub odmowa przyznania należności świadkowi stanowi kwestię pozostającą w ścisłym związku z tokiem indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej rozstrzyganej w drodze decyzji (art. 1 pkt 1 kpa). Gdyby przyjąć takie rozumowanie, to na postanowienie w przedmiocie należności świadka nie przysługiwałoby zażalenie (art. 141 § 1 w zw. z art. 56 kpa). Dalszą konsekwencją takiego poglądu byłoby to, że zaskarżalność postanowienia zależna byłaby od okoliczności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jak już wyjaśniono, kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zażalenia na postanowienie w przedmiocie należności świadka. W ocenie Sądu takie postanowienie nie kończyłoby też postępowania w indywidualnej sprawie, ani też nie rozstrzygałoby sprawy co do istoty. Wszystko to prowadziłoby do wniosku, że świadek któremu odmówiono przyznania należności, albo przyznano w innej niż należna wysokości pozbawiony byłby prawa do sądu. Taka interpretacja przepisów prawa prowadziłaby do wniosków sprzecznych z zasadą wynikającą z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że możność żądania przez świadka wypłaty należności, oraz rozstrzyganie w tej kwestii przez organ administracji publicznej, pozostaje jedynie w faktycznym związku z tokiem indywidualnej sprawy, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. W doktrynie przyjmuje się, że roszczenie o zwrot kosztów osobistego stawiennictwa ma charakter cywilno-prawny, dochodzi się go jednak w trybie administracyjnym (Komentarz do art. 56 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G.Łaszczyca, A.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, Lex, 1007, wyd. II; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego, W-wa, str. 179). Wobec tego charakter stosunku prawnego łączącego organ administracji publicznej i świadka jest odmienny od tego, jaki łączy ten organ z podmiotami, w stosunku do których prowadzi postępowanie kończone decyzją. W przypadku należności świadka inne podmioty są stronami tego stosunku prawnego. Strona postępowania w ogóle nie jest stroną tego stosunku. Spełnienie należności cywilnoprawnej uznawane jest za czynność materialno-techniczną. Wypłacenie należności nie wymaga zatem dalej idących działań, niż zapłata określonej kwoty pieniężnej. Odmowa wypłaty albo wypłata w niższej niż żądana wysokości, również nie wymaga wydania aktu, a tym bardziej decyzji administracyjnej. Zaspokojenie roszczenia świadka lub odmowa zaspokojenia nie stanowi rozstrzygnięcia w sprawie, w której świadek jedynie składa zeznania. Niemniej jednak zaspokojenie świadka następuje na drodze administracyjnej na co wskazuje usytuowanie art. 56 kpa. Zdaniem Sądu, przyznanie albo odmowa przyznania należności świadka jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Wypłata należności, jak wykazano, nie jest decyzją ani postanowieniem. Dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, do których ustawodawca odwołuje się w art. 56 § 1 kpa. Mimo cywilnoprawnego charakteru roszczenia, wypłata dokonywana jest w zakresie działalności publicznej. Czynności o jakich mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na tę czynność można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący wykonał ten obowiązek. Stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę na czynność wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wezwania do usunięcie naruszenia prawa. "Z analizy tego przepisu wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna się bieg terminu sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta" (uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 02.02.2007 r., sygn. II OPS 2/07, ONSA i WSA 2007/3/60). Wobec tego bez wpływu na ocenę dopuszczalności skargi pozostaje okoliczność, że skarżący wniósł skargę przed doręczeniem mu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wykazana dopuszczalność skargi uzasadnia dokonanie kontroli zaskarżonej czynności pod względem zgodności z prawem. Art. 56 § 1 kpa w zakresie zasad i wysokości należności świadków, odsyła do przepisów o należnościach świadków w postępowaniu sądowym. Przepisy te zawarte są w dekrecie z dnia 26 października 1950r. o należnościach biegłych, świadków i stron w postępowaniu sądowym (Dz.U. Nr 49, poz. 445) oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 04 lipca 1990 r. w sprawie wysokości należności świadków i stron w postępowaniu sądowym (Dz.U. Nr 48, poz. 284 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 2 dekretu, wynagrodzenie za utracony zarobek przyznaje się świadkowi w wysokości udowodnionej, przeciętnego jego dziennego zarobku. Analiza tego przepisu wskazuje, że świadek domagający się zwrotu utraconego zarobku nie jest zobowiązany udowodnić, że skutkiem stawiennictwa na wezwanie organu rzeczywiście utracił zarobek w danym dniu w dochodzonej kwocie. Wystarczające jest udowodnienie wysokości przeciętnego jego dziennego zarobku. W takiej też wysokości organ zobowiązany jest wypłacić wynagrodzenie za utracony zarobek. Górną granicą należności jest kwota szczegółowo określona w § 1 ust. 1 lub 2 rozporządzenia. Chybione jest zatem rozumowanie organu, jakoby skarżący nie wykazał, że w związku ze stawiennictwem na wezwanie rzeczywiście utracił zarobek. Już z tego powodu zaskarżona czynność jest sprzeczna z prawem. Nie jest też uprawnione wnioskowanie, iż charakter działalności gospodarczej skarżącego powodował konieczność stawiennictwa na wezwanie organu nadzoru budowlanego w charakterze świadka. Działalność gospodarcza może obejmować co najwyżej zastępstwo uczestników procesu inwestycyjnego. Nie istnieje natomiast działalność polegająca na zarobkowym składaniu zeznań w charakterze świadka. Z wymienionych powodów Sąd uchylił zaskarżoną czynność na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona czynność nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. W trakcie ponownego rozpoznawania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. obowiązany będzie obliczyć przeciętny zarobek skarżącego. Rozważenia wymagać będzie, czy przedstawione dokumenty dotyczące rocznego dochodu skarżącego są wystarczającą podstawą w tym zakresie. Następnie uzyskaną kwotę dziennego zarobku porównać należy z dopuszczalna górną granicą określona w § 1 ust. 1 lub 2 rozporządzenia. Ustalona kwota stanowić będzie należność świadka. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik MK