I SA/Bd 627/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Protokolant Asystent Sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Miejsko-Gminnej Spółki Wodnej w J. W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych oddala skargę Miejsko-Gminna Spółka Wodna w J. W. skierowała do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. 21 szt. tytułów wykonawczych wystawionych dnia [...] celem przymusowego ściągnięcia zaległych składek drenarskich w trybie egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ż. orzekł zwrócić nadesłane tytuły wykonawcze wierzycielowi. Na powyższe postanowienie Gminna Spółka Wodna w J. W. złożyła zażalenie, w którym wniosła o jego uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy oraz umożliwienie Spółce prowadzenia działalności statutowej. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w zwróconych tytułach wykonawczych wierzyciel - Miejsko-Gminna Spółka Wodna w J. W., jako obowiązek pieniężny skierowany do egzekucji administracyjnej wskazała składki drenarskie. Jako akt normatywny będący podstawą do wydania orzeczenia, z którego wynika egzekwowany obowiązek, wskazano artykuł 170 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.), natomiast jako podstawę prawną należności wierzyciel zaznaczył, iż jest to orzeczenie Nr 6 z dnia 16 lutego 2007r. Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, że wskazanie art. 170 ustawy Prawo wodne jako aktu normatywnego stanowiącego podstawę wydania orzeczenia jest błędne, albowiem przepis ten nie może stanowić podstawy wydania orzeczenia z uwagi na to, że nie zawiera on żadnych norm prawnych w przedmiocie wydawania na jego podstawie jakichkolwiek orzeczeń. Organ wyjaśnił, że jest to przepis o charakterze ogólnym, wskazującym na obowiązek ponoszenia określonych opłat przez określoną w nim grupę adresatów, dający możliwość dochodzenia tych obowiązków w trybie egzekucji stosowanej do należności podatkowych. Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z brzmieniem artykułu 173 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy uchwalanie wysokości składek i innych świadczeń na rzecz spółki należy do walnego zgromadzenia spółki, zatem przepis ten określa sposób ich ustalania. Adresatem uchwał walnego zgromadzenia wspólników w tych sprawach nie jest jednak indywidualny odbiorca, więc uchwały nie stanowią zindywidualizowanego aktu nakładającego określone powinności i nie są orzeczeniami będącymi podstawą prawną należności kierowanych do przymusowego ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej. Dlatego, zdaniem organu, wierzyciel również błędnie wskazał, iż nałożenie obowiązku zapłaty i określenie wysokości składki nastąpiło w drodze orzeczenia. Ponadto Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo wodne nie stanowią samoistnej podstawy nakładającej wskazany w tytułach wykonawczych obowiązek. Obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisu prawa, to obowiązek, którego rodzaj, zakres i podmiot, którego dotyczy jednoznacznie określają przepisy prawa. Organ zauważył, że okoliczność taka w rozpatrywanej sprawie nie występuje, ponieważ wysokość składek określana jest w drodze uchwał walnego zgromadzenia spółki. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem strony dotyczącym tego, że ustawodawca w art. 170 ust. 5 odsyłając do odpowiedniego stosowania przepisów o egzekucji należności podatkowych upoważnił spółki wodne do żądania wyegzekwowania należności w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 2 § 1 pkt 5), bez konieczności spełnienia innych wymogów wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Zauważył, że w art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazano na możliwość stosowania egzekucji administracyjnej do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. W związku z tym, zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, nie jest wystarczające do faktycznego wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, iż dany obowiązek podlega dochodzeniu w tym trybie jedynie mocą danego przepisu. W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując przy tym jego uzasadnienie oraz twierdząc, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do odmowy przyjęcia do realizacji tytułów egzekucyjnych. W uzasadnieniu spółka stwierdziła, że w postępowaniu odwoławczym nie rozpatrzono wnikliwie i merytorycznie jej zażalenia na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. z dnia [...]. Strona stwierdziła, że druki wniosku o wszczęcie egzekucji TYT-1 i TYT-2 są niejasne i różnie interpretowane, przy czym nie wiadomo, co wpisywać w pozycji 29, 30 i 72 druku, chociaż zdaniem spółki wypełnianie przez nią pola 72 byłoby błędem i niedociągnięciem. Zauważyła również, że nie wiadomo również, gdzie wpisywać orzeczenia dotyczące składek członkowskich, a także gdzie wpisywać jednomyślną deklarację członków spółki wodnej o wysokości składek, podejmowaną corocznie w formie uchwały walnego zgromadzenia członków czy delegatów. Strona podkreśliła, że uchwały walnego zgromadzenia członków, czy delegatów spółki zobowiązują wszystkich jej członków, a adresatem zobowiązania płatniczego wydawanego przez zarząd spółki, z którego wynika obowiązek uiszczenia należności pieniężnej jest zawsze indywidualny odbiorca, tj. każdy członek spółki. Skarżąca stwierdziła również, iż nie można zarzucać wierzycielowi podania niewłaściwej podstawy prawnej obowiązku, ani braku podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, bowiem dane te wpisano tak, jak czyniono to od lat. Zdaniem spółki, właściwymi aktami normatywnymi w sprawach będących przedmiotem sporu są ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i przepisy ustawy Prawo wodne, a podstawę prawną egzekucji administracyjnej stanowi art. 170 ust. 5 tej ustawy. Strona podkreśliła, że z uwagi na to, iż ustawodawca przewidział do egzekucji składek stosowanie przepisów o egzekucji należności podatkowych jedynie odpowiednio, a nie wprost, stosowanie przepisów egzekucyjnych winno odbywać się jedynie w drodze analogii, co oznacza konieczność uwzględniania przepisów art. 170 Prawa wodnego, zgodnie z którym obowiązek wnoszenia składek i świadczeń na rzecz spółki wynika z mocy prawa i podlega egzekucji z mocy prawa mimo, że wierzycielem nie jest organ administracji rządowej, ani jednostka samorządu terytorialnego. Strona wskazała także na bezzasadność występowania do sądu celem uzyskania wyroku w sprawie składek członkowskich z uwagi na to, że tryb sądowy mógłby mieć miejsce jedynie w wypadku kwestionowania zobowiązania przez dłużnika i zostać wdrożony wyłącznie z jego inicjatywy, przy czym działanie takie byłoby nieracjonalne i niekorzystne dla zobowiązanego. Wystawianie tytułów wykonawczych po uprzednim przeprowadzeniu procesów cywilnych, zdaniem skarżącej, stanowiłoby nadinterpretację przepisów i stałoby w sprzeczności z art. 35 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W końcowej części skargi strona wskazała na pismo Ministerstwa Finansów z kwietnia 2008r. w którym jej zdaniem wyraźnie wskazano, iż brak jest podstaw prawnych do zwrotu wierzycielowi tytułów wykonawczych spółek wodnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2008 r., złożonym na rozprawie, spółka podtrzymała dotychczasowe argumenty. Wskazała na niejasność objaśnień do tytułów wykonawczych w zakresie ich wypełniania. Wniosła o sprostowanie krzywdzących Spółkę wypowiedzi zawartych w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, iż nie narusza ono prawa. Zgodnie z art.170 ust.5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne do egzekucji składek i innych świadczeń na rzecz spółki wodnej stosuje się odpowiednio przepisy o egzekucji należności podatkowych. Należności podatkowe podlegają egzekucji administracyjnej na podstawie art.2 §1 pkt 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak wynika z art.3 tej ustawy obowiązki wskazane w art.2 są poddane egzekucji administracyjnej jedynie wówczas, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Jednocześnie w art. 2 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określono, że poddanie obowiązku egzekucji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd. Ustawodawca zatem dopuszcza taką sytuację, w której sąd powszechny rozstrzyga o obowiązku i wysokości zapłaty należności z tytułu składek. W orzecznictwie sadowym podkreśla się, że składka wnoszona przez członka spółki wodnej nie jest obowiązkiem o charakterze publicznoprawnym, lecz jest świadczeniem cywilnoprawnym (por. wyrok SN z dnia 20 grudnia 1990 r., II CR 343/90, postanowienie SN z dnia 11 sierpnia 2004 r., II CK 481/03). Strona nie twierdzi, że składka jest wymierzana w drodze decyzji, czy postanowienia właściwego organu. Uważa, że do składki powinna być stosowania egzekucja z mocy prawa (s.5 akt sądowych). Stosownie do treści art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, aby egzekucja z mocy prawa mogła być stosowana przepis powinien jednoznacznie określać rodzaj i zakres obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1995 r., III SA 1101/94) oraz obowiązek ten powinien pozostawać w zakresie właściwości administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, że spółki wodne zrzeszają osoby fizyczne i prawne i zapewniają zaspokojenie potrzeb zrzeszonych w nich osób w dziedzinie gospodarowania wodami (art.164 ustawy Prawo wodne), a składka ma charakter świadczenia cywilnoprawnego. Z tych powodów nie ma podstaw, aby uznać, że obowiązek uiszczania składki należy do właściwości administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto przywoływany przez stronę art.170 ust.5 ustawy Prawo wodne nie określa zakresu obowiązku podlegającego egzekucji. Wysokość składki jest określana przez władze statutowe spółki. Ponadto w odniesieniu do zobowiązań podatkowych utrwalił się pogląd, że art.3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym przewidujący możliwość prowadzenia egzekucji z mocy prawa, nie ma zastosowania. W przypadku należności podatkowych podstawą wystawienia tytułu wykonawczego może być dopiero decyzja określająca wysokość zaległości podatkowej (por. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2003, s.37; D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Wrocław 2005, s. 120; R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2004, s.30). W sprawie nie ma także zastosowania art. 3a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z tym przepisem do zobowiązań określonych w art. 8 i art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, długów celnych powstałych w przypadkach określonych w art. 201 ust. 1 oraz art. 209 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny, podatków wykazanych w zgłoszeniu celnym, składek na ubezpieczenie społeczne, opłat paliwowych, stosuje się egzekucje administracyjną - o ile wynikają one z deklaracji lub z zeznania złożonego przez podatnika lub płatnika, ze zgłoszenia celnego złożonego przez zobowiązanego, z deklaracji rozliczeniowej złożonej przez płatnika składek na ubezpieczenie społeczne, z informacji o opłacie paliwowej. Do rozważenia pozostaje dopuszczalność egzekucji administracyjnej składek na podstawie art.4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z tym przepisem do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a, stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią. Wprawdzie art.170 ust.5 ustawy Prawo wodne taką egzekucję przewiduje, jednakże z treści art.4 wynika, że obowiązek powinien wynikać z "decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a". W tytułach wykonawczych jako podstawę prowadzenia egzekucji spółka wskazała art. art.170 ustawy Prawo wodne oraz orzeczenie z dnia 19 lutego 2007 r. ( w dwu przypadkach z dnia 16 lutego 2007 r.) nr 6. Należy jednak zauważyć, że przepisy ustawy Prawo wodne nie przewidują możliwości wydania przez spółkę wodną orzeczeń w przedmiocie składek, które to orzeczenia mogłyby być podstawą egzekucji. Jedynie art. 173 ust.1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że walne zgromadzenie uchwala wysokość składek i innych świadczeń na rzecz spółki wodnej, a ich wysokość powinna być proporcjonalna do korzyści odnoszonych przez członków spółki (art.170 ust.2 ustawy). Powyższe orzeczenia nie zostały także wymienione w art.3a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że wskazane w tytułach wykonawczych orzeczenie to uchwała walnego zgromadzenia delegatów spółki wodnej. Zdaniem Sądu ze względu na cywilnoprawnych charakter składki podstawą prowadzenia egzekucji administracyjnej powinno być orzeczenie sądowe, także przypadku gdy – jak twierdzi strona – członek nie kwestionował obowiązku uiszczenia składki. Tut. Sąd wyraził już taki pogląd w wyroku z dnia 22 października 2008 r., I SA/Bd 480/08. Na podstawie art.29 §1 i §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Zdaniem Sądu zasadnie na podstawie tego przepisu organ egzekucyjny zwrócił spółce tytuły wykonawcze. Problemy związane z wypełnieniem druków tytułów wykonawczych mają dla niniejszej sprawy znaczenia wtórne. Najpierw należało rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności samej egzekucji na podstawie art.170 ust.5 ustawy Prawo wodne. Nie należy do kompetencji Sądu prostowanie krzywdzących, w mniemaniu spółki, twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270) orzeczono jak w sentencji.