IV SA/Po 21/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant Sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/G. Radzicka /-/E. Makosz - Frymus WSA/wyr.1-sentencja wyroku Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] przyznał D. C. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności syna T. C. ur. 4 kwietnia 2007 r.w kwocie 153 zł na okres od 1 listopada 2007 r. do 31 października 2009 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wnioskodawczyni spełnia warunki do przyznania zasiłku na podstawie przepisów Ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 13 poz. 992) i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 130, poz.903). W podstawie rozstrzygnięcia przywołano art. 16,art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 4, art. 26 ust. 1 i 2 cytowanej wyżej ustawy oraz § 6 rozporządzenia. W odwołaniu od decyzji D. C. nie zgodziła się z terminem początkowym określonego świadczenia i powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. P 28/07, w którym orzeczono o niezgodności art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji. Zdaniem odwołujacej, skoro orzeczenie o niepełnosprawności syna T. stwierdza tę niepełnosprawność od dnia narodzin to jest od 4 kwietnia 2007 r., stąd zasadnym jest przyznanie zasiłku od dnia 4 lipca 2007 r. tj od dnia, w którym dziecko opuściło szpital. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ podkreślił, że wprawdzie orzeczenie o niepełnosprawności zalicza syna D. C. do niepełnosprawnych to orzeczenie zostało wydane 29 października 2007 r. , a wniosek złożono dopiero 7 listopada 2007 r. Stąd w ocenie organu odwoławczego – organ I instancji prawidłowo zastosował art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast przywołany w odwołaniu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 28/07 dotyczy osób niepełnosprawnych w wieku powyżej 16 lat, i nie dotyczy osób poniżej 16 roku życia, nie może więc mieć zastosowania do syna odwołującej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca powołała się na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. i zarzuciła organom wadliwą jego interpretację, tym bardziej, że Konstytucja RP nie dzieli obywateli na tych, którzy ukończyli 16 lat i na takich, którzy takiego wieku nie ukończyli. W konkluzji skarżąca wnosiła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od 1 lipca 2007 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Z tych powodów Sąd Administracyjny ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które zauważył w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i żądań podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Z uwagi na powyższe należy jednak stwierdzić, że żądanie skarżącej merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd nie jest możliwe, gdyż to organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę, a Sąd jedynie kontroluje prawidłowość rozstrzygnięcia. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 9 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm. – dalej u.ś.r.) niepełnosprawne dziecko – oznacza dziecko w wieku do ukończenia 16 roku życia, legitymujace się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Organy administracji publicznej przyznając zasiłek pielęgnacyjny skarżącej z tytułu niepełnosprawności syna T. C. od 1 listopada 2007 r. wyszły z założenia, że o dacie początkowej przyznanego żądania decydował art. 24 u.ś.r, a konkretnie ust. 2, który to przepis stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął prawidłowo wypełniony wniosek o przyznanie zasiłku, wraz z kompletem dokumentacji. Kontrolując rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w sprawie, Wojewódzki Sąd Administarcyjny nie mógł pominąć tego, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007 r. sygn. P 28/07, opublikowanym w Dzienniku Ustaw z dnia 30 października 2007 r. , nr 200, poz. 1446 orzekł, że "art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 i nr 222, poz. 1630 oraz 2007 r. nr 64, poz. 427, nr 105, poz.720 i nr 109, poz. 747) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielegnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Analiza powyższego rozstrzygnięcia i uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przez Trybunał Konstytucyjny przepisu, w zakresie wyartykułowanym w sentencji wyroku wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu, którym był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Powyższe nie oznacza, że sądy – w tym również Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę – mógłby nie dostrzegać, że art. 24 ust. 2 u.ś.r. dotyczy spraw z zakresu świadczeń rodzinnych, adresowanych nie tylko do osób niepełnosprawnych w wieku powyżej 16 lat, legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale i do osób niepełnosprawnych przed 16 rokiem życia, które z uwagi na spełnienie warunków przewidzianych ustawą o świadczeniach rodzinnych muszą podjąć starania o uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności w postępowaniu administracyjnym, aby uzyskać świadczenie przewidziane ustawą o świadczeniach rodzinnych takich jak zasiłek pielęgnacyjny ( art. 16 ust. 1 i 4 ust.2 czy ust. 3 tegoż artykułu). Na powyższe zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w pkt. 6.1. Analiza uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zawarte tam wywody pozwalają na stwierdzenie, że świadczenia rodzinne w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego czy też świadczeń opiekuńczych spełnią swój cel gdy będą przyznawane od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności czy znacznej niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że: " Artykuł 69 Konstytucji mówi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. Powołany przepis zawiera tylko stwierdzenie istnienia obowiązków władzy publicznej do wykreowania stosownych mechanizmów legislacyjnych, umożliwiających realizację tego zadania. Artykuł 69 odsyła do ustawy ( zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych, jak i przedmiot regulacji w tym zakresie). Nie można zatem tego właśnie przepisu uważać za konstytucjonalizację określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania. Wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechznizmu realizacji zadań w nim wskazanych. Mechanizm ten musi zapewniać efektywne osiągniecie celu. Nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzedowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Nie budzi także zastrzeżeń to, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uzanania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalajacej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać – w ustawowym trybie – zasiłek pielegnacyjny w ustawowo określonej wysokosci. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Dlatego przeczy tej spójnej konstrukcji, wynikającej z art. 69 Konstytucji, rozwiazanie przyjete w kontrolowanym art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzającym bezwzgledny termin ograniczający datę przyznania zasiłku opiekuńczego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie." W kontrolowanej sprawie orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 29 października 2007 r. stwierdza powstanie niepełnosprawności od urodzenia. Biorąc wiec cel zasiłku pielęgnacyjnego – który ma służyć częściowemu pokryciu wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w zwiazku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, zasadnym było wszechstronne rozważenie przez organ drugiej instancji przy rozpoznaniu odwołania argumentów skarżącej nie tylko w kontekście samej tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ale i jego uzasadnienia z zachowaniem zasad art. 7 i 8 K. P. A. Z tych też powodów przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, Sąd uznał, że wobec braku konstytucyjności całości unormowania art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez ustawodawcę w odniesieniu do osób niepełnosprawnych, należy zastosować bezpośrednio przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ( Dz. U. 1997 nr 78, poz. 483) która jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1) a jej przepisy stosuje się bezposrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 ). Pozwalają na to w ocenie Sądu art. 2 stanowiący o zasadach sprawiedliwości społecznej oraz art. 69, który stanowi, że "osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie ustawą pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej". Przepis ten odnosi się do całej populacji osób niepełnosprawnych, a norma ta jest konkretna i precyzyjna. Trybunal Konstytucyjny w wyroku z 23 października 2007 r. P 28/07 uznał, że świadczenie ( zasiłek pielegnacyjny) należy przyznać niepełnosprawnemu od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności. W niniejszej sprawie skarżąca nie prezentuje postawy roszczeniowej gdyż przyznaje, że od urodzenia do 4 lipca 2007 r. dziecko przebywało w szpitalu i wnosi o przyznanie zasiłku po zabraniu dziecka ze szpitala. W orzecznictwie podkreśla się fakt, iż orzeczenie o stwierdzeniu niepełnosprawności ma charakter konstytutywny. To z orzeczenia wynika, że dziecko jest niepełnosprawne oraz od kiedy niepełnosprawność występuje. Adresatem obowiązków wynikających z art. 69 Konstytucji RP są władze publiczne , a więc wszelkie organy i instytucje pozostające w strukturze władzy państwowej bądź samorzadu terytorialnego, a także realizujące zlecone zadania z zakresu administracji, a beneficjentami osoby niepełnosprawne. Sposób, formy, i zakres "udzielania pomocy określać ma ustawa". W wyroku z 23 października 2007 r. sygn. P 28/07 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że regulacja art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w odniesieniu do osób niepełnosprawnych, ogranicza możliwość realizacji zadań wskazanych w art. 69 przez to, że pozwala na zabezpieczenie egzystencji dopiero od daty złożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, zamiast od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Zabezpieczenie egzystencji, pokrywa się częściowo z regulacjami art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, które zobowiązują władze publiczne do stworzenia odpowiednich mechanizmów zabezpieczenia społecznego dla osób niepełnosprawnych. Odrębne odniesienie się do sytuacji osób niepełnosprawnych w art. 69 sugeruje dopuszczalność przyznania niepełnosprawnym określonych preferencji wobec innych kategorii osób znajdujących się w potrzebie w tym również tych, którzy z uwagi na sytuację rodzinną i materialną korzystają ze świadczeń rodzinnych. Wykładnię wskazaną przez Trybunał Konstytucyjny obrał Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Sąd mając na uwadze nadrzędny charakter norm konstytucyjnych, co wynika z art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uznał, że art. 2 i 69 ustawy zasadniczej pozwalają na stwierdzenie, że przesłanką materialnoprawną uzyskania dodatku do zasiłku rodzinnego na dziecko niepełnosprawne przed ukończeniem 16 roku życia jest data niepełnosprawności wskazana w orzeczeniu – w niniejszej sprawie - od momentu przejęcia obowiązków opieki nad dzieckiem po zabraniu go ze szpitala. Organy administracji publicznej, rozpoznając ponownie sprawę winny stosować przepis art. 24 ust. 2 o świadczeniach rodzinnych, mając na uwadze nie tylko wywody wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2007 r. sygn. P 28/07, ale i uregulowania ustawy zasadniczej przywołanej w uzasadnieniu wyroku, które pozwoliły na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że organy administracji publicznej rozstrzygając powyższą sprawę stosowały obowiązujace prawo. Jednak zdaniem przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego, które podziela skład orzekający, jeśli odmowa zastosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją następuje w ramach postępowania, w którym postawione zostało pytanie prawne, to identycznie powinien postąpić każdy inny Sąd rozpoznający podobną sprawę, w której pojawia się problem stosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją w odniesieniu do stanu prawnego istniejącego przed wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (patrz M.Safian: Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Państwo i Prawo, 2003, nr 3 s. 16; P. Winczorek Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Warszawa 2000, s. 253). Sąd uchylając wyłącznie decyzję drugiej instancji miał na uwadze to, że to dopiero z odwołania organy administracji publicznej dowiedziały się o żądaniu D. C. i faktycznie to dopiero organ II instancji miał możliwość zapoznania się z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. sygn. P 28/07 i w oparciu o dogłębną jego analizę zmienić termin początkowy przyznanego świadczenia. Z uwagi na powyższe Sąd na zasadzie art. 145 § 1 ppkt a;152 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/G. Radzicka /-/E. Makosz – Frymus mb