I OSK 484/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędzia WSA del. Monika Nowicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Z. D. - O. Z. Ś. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 761/08 w sprawie ze skargi P. Z. D. - O. Z. Ś. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa za spłaty pieniężne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/GL 761/08 oddalił skargę P. Z. D. - O. Z. Ś. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa za spłaty pieniężne. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Wiceprezydent B. decyzją z dnia [...] lipca 1975 r. nr [...], na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) orzekł o przejęciu na własność Państwa części gospodarstwa stanowiącego własność J. Z., składającej się z działek "nr cz. [...] k.m. [...] o pow. 2161 m2 - bez zabudowań", za spłatę pieniężną w kwocie 6807,30 zł. Pismem z dnia [...] stycznia 1994 r. J. W., działając w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców J. Z., wniosła o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji. Wojewoda K. decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wiceprezydenta B. z dnia [...] lipca 1975 r. Wojewoda ustalił, że do przejęcia nieruchomości doszło na wniosek strony i zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 29 maja 1974 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. W. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody K. Na decyzję ostateczną J. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 33/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Katowickiego, z uwagi na wydanie ich z naruszeniem przepisów o właściwości. Właściwym bowiem organem do rozpatrzenia wniosku spadkobierców J. Z. jest samorządowe kolegium odwoławcze. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że decyzja Wiceprezydenta B. z dnia [...] lipca 1975 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Kolegium orzekło również, że przedmiotowa decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, a także wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. za rentę lub spłaty pieniężne mogła być przekazana jedynie nieruchomość stanowiąca odrębny przedmiot własności w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, nie zaś udział we współwłasności tej nieruchomości. W związku z tym, w ocenie Kolegium, nie było możliwe i dopuszczalne przejęcie na własność Państwa powierzchni 2161 m2, jako 2/9 udziału J. Z. we wspólwłasności działki nr [...], bez uprzedniego wydzielenia tego udziału w postaci odrębnej działki. Przedmiotowa decyzja została zatem wydana z powodującą jej nieważność wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, jednak brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności, bowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Skutki te polegają na tym, że na podstawie decyzji administracyjnej przekazano m.in. działkę nr [...] w nieodpłatne użytkowanie P. Z. D. w celu urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego, który jest obecnie wykorzystywany przez członków R. O. D. "W." w B.. P. Z. D. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy żądając uchylenia decyzji Kolegium w całości. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana bez uwzględnienia przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących współwłasności z których wynika, że w razie gdy nieruchomość stanowi współwłasność w częściach ułamkowych, a taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, każdy ze współwłaścicieli może bez ograniczeń dysponować swoim udziałem we współwłasności. Rozporządzenie udziałem jest rozporządzaniem ułamkową częścią prawa własności, a przedmiotem rozporządzenia jest przysługujący współwłaścicielowi udział we współwłasności. Zbycie udziału podlega regułom określonym dla przeniesienia własności. Z tego też względu możliwe było wydanie decyzji o przejęciu na rzecz Państwa udziału J. Z., którego wysokość nigdy nie była kwestionowana. Skarżący podniósł nadto, iż nie zbadano kwestii przejęcia pozostałej części współwłasności działki nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia i 2006 r., nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że ustawa z dnia 29 maja 1974 r. zawierała autonomiczne względem przepisów Kodeksu cywilnego uregulowania w zakresie relacji pomiędzy współwłaścicielami przejmowanego na własność Państwa gospodarstwa rolnego. W sprawie przejęcia nieruchomości przepisy Kodeksu cywilnego nie mogły mieć zastosowania. Wobec tego, że przedmiotem przejęcia na własność Państwa w trybie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. nie mógł być udział we współwłasności nieruchomości, bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności miała kwestia ustalenia właściciela pozostałych udziałów we własności działki nr [...] oraz sposobu i okoliczności ich przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2006 r. złożył P. Z. D. oraz uczestniczka postępowania J. W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpatrzeniu skarg, wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/G1 114/07 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie bez znaczenia dla wyniku sprawy była podnoszona przez P. Z. D. okoliczność niewyjaśnienia kwestii własności działki [...] w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 1974 r. Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., że ustawa z dnia 29 maja 1974 r. nie przewidywała przekazywania za spłaty udziału w nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego. Wprawdzie w art. 28 powołanej ustawy jest mowa o możliwości przekazania części nieruchomości lub gospodarstwa, jednak w świetle treści art. 46 i art. 195 Kodeksu cywilnego nie można utożsamiać części nieruchomości z udziałem we współwłasności nieruchomości. Przez część nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. należy rozumieć tylko nieruchomości stanowiące odrębny przedmiot własności, których rolnik był właścicielem, a nie niewyodrębnione geodezyjnie części danej nieruchomości. Zdaniem Sądu, co do zasady mogła być przejęta i przekazana jedynie konkretna nieruchomość w sensie wydzielonej fizycznie i prawnie działki mającej określoną powierzchnię i granice, stanowiąca odrębny przedmiot własności. Niemniej, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wykładnia celowościowa i systemowa przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. pozwala na przyjęcie, że dopuszczalne byłoby przekazanie jedynie udziału w nieruchomości rolnej, jeżeli w wyniku takiej czynności Skarb Państwa stałby się właścicielem całej nieruchomości. Taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby Skarb Państwa już wcześniej był współwłaścicielem nieruchomości w pozostałej części; nabywałby bowiem możliwość korzystania z całej nieruchomości jako fizycznie wydzielonej części powierzchni ziemskiej. W takim przypadku decyzja Prezydenta B. nie zapadłaby w warunkach nieważności z art. 156 § 1 kpa. Nie byłoby również podstaw do kwestionowana decyzji, gdyby wykazano, że doszło do nabycia przez Skarb Państw równocześnie pozostałych udziałów we współwłasności nieruchomości, na podstawie odrębnych decyzji, względnie w drodze czynności cywilnoprawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] uchyliło własną decyzję z dnia [...] października 2006 r. w części dotyczącej pkt 2 i w tym zakresie stwierdziło wydanie decyzji Prezydenta B. z dnia [...] lipca 1975 r. bez podstawy prawnej, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz utrzymało w mocy poprzednią decyzję w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w odniesieniu do działki nr [...] km. [...], położonej w B. wydanych zostało pięć decyzji w okresie od lipca 1975 r. do września 1975 r. Decyzja odnosząca się do J. Z. zapadła jako pierwsza. Do równoczesnego przejęcia wszystkich udziałów w nieruchomości jednak nie doszło, a podstawa przejęcia nie była jednolita. Nie ma też miejsca sytuacja, że decyzja wydana w odniesieniu do J. Z. spowodowała przejście na rzecz Skarbu Państwa ostatniego udziału we współwłasności. Z tej przyczyny Kolegium uznało, że decyzja z dnia [...] lipca 1975 r. nr [...] skierowana do J. Z. została wydana bez podstawy prawnej. P. Z. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając naruszenie art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne oraz przepisów Kodeksu cywilnego w zakresie współwłasności. Podniesiono również, że w wyniku przekazania udziału w nieruchomości stanowiącej część działki nr [...], Skarb Państwa stał się jej właścicielem i nie ma znaczenia kolejność przejmowania udziałów. Rozporządzanie udziałem nie może też być wyłączone ani ograniczone przez czynność prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/GL 761/08 oddalił skargę P. Z. D.. Sąd uznał, że brak podstaw do przyjęcia, aby Skarb Państwa stał się kiedykolwiek właścicielem całej działki nr [...]. W dniu wydania kwestionowanej decyzji, tj. [...] lipca 1975 r., Skarb Państwa przejął jedynie udziały J. Z. (2/9) i J. W. (1/9) czyli łącznie 3/9. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo uznało, że decyzja o przejęciu przez Skarb Państwa udziału J.Z. obarczona jest kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jednak z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, nie jest możliwe jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. Z. D. - O. Z. Ś. w K., reprezentowany przez pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne oraz przepisów Kodeksu cywilnego regulujących współwłasność, - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", przez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego, celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie ustalenia kwestii współwłasności nieruchomości działki nr [...]. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. Ustawodawca dopuścił zatem również przekazanie części nieruchomości w zamian za spłaty pieniężne. W przepisie art. 28 przewidziano wyjątek od ogólnej zasady, jaką było przekazywanie całej nieruchomości na własność Państwa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że przez część nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć tylko nieruchomości stanowiące odrębny przedmiot własności, których rolnik był właścicielem, a nie części danej nieruchomości (działki lub działek) niewyodrębnione geodezyjnie. Błędny również jest pogląd Sądu, że przekazanie udziału w nieruchomości rolnej byłoby dopuszczalne, jeżeli w wyniku takiej czynności prawnej Skarb Państwa stawałby się właścicielem całej nieruchomości. Istotnym jest również, iż z przepisów zawartych w Kodeksie cywilnym, dotyczących współwłasności wynika, iż każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. W związku z powyższym w wyniku przekazania udziału w nieruchomości, tj. części działki nr [...] położonej w B., Skarb Państwa stał się właścicielem powyższej nieruchomości. Bez znaczenia jest fakt, że obejmowanie udziałów w nieruchomości następowało w pewnych odstępach czasu, zgodnym zamiarem stron powyższych czynności prawnych było z jednej strony przekazanie części nieruchomości na własność Państwa, a z drugiej uzyskanie w zamian renty lub odpowiednich spłat pieniężnych. W wyniku decyzji wydawanych wobec współwłaścicieli, Skarb Państwa stawał się właścicielem nieruchomości. Zatem na własność Państwa została przekazana cała nieruchomość tyle, że decyzje zostały wydane z osobna w stosunku do każdego ze współwłaścicieli. Naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. przez Sąd I instancji, zdaniem pełnomocnika, polega na nieprzeprowadzeniu dowodu uzupełniającego celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie ustalenia kwestii współwłasności działki nr [...]. Sąd ograniczył tę kwestię do stwierdzenia, iż nie zdołano wyjaśnić współwłasności w 2/9 części nieruchomości. Tymczasem Sąd mógł i powinien podjąć działanie zmierzające do wyjaśnienia tej kwestii, albowiem ma ona istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Zostałoby wówczas odtworzone całe postępowanie przejmowania na rzecz Skarbu Państwa każdej części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Odpowiadając na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. Kolegium podniosło, że zarzuty strony skarżącej kasacyjnie dotyczą kwestii przesądzonych już prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/GL 144/07. którym związany był zarówno organ jak i Sąd. J. W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Należy na wstępie zaznaczyć, że stosownie do art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej jest związany granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 tego artykułu. Wobec tego, że w niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W skardze tej podniesiono zarzuty w ramach obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut odnoszący się do przepisów postępowania, bowiem dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowo ustalony, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Oceniając zatem w pierwszej kolejności zarzut procesowy odnoszący się do naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jest on nietrafny. Nie można podzielić poglądu prezentowanego przez pełnomocnika strony skarżącej, że dla wyjaśnienia istoty sprawy będącej przedmiotem decyzji zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez P. Z. D. - O. Z.Ś. w K. Sąd ten powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia kwestii związanych z przejęciem pozostałych 2/9 części współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Należy wskazać, że stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia przez Sąd I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż istotne okoliczności sprawy były wyjaśnione. Jest poza sporem, że będąca przedmiotem postępowania nadzorczego decyzja z dnia [...] lipca 1975 r. dotyczyła przejęcia na rzecz Skarbu Państwa od J. Z., na podstawie przepisów powołanej ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, przysługującego mu udziału we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Ustawa ta w art. 2 ust. 1 dopuszczała przejęcie nieruchomości stanowiącej współwłasność, ale tylko za zgodą wszystkich współwłaścicieli. W przedmiotowej sprawie o zgodzie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości jednak nie mogło być jednak mowy, co wynika z faktu, że przejęcie udziału A. B. będącej jednym z jej współwłaścicieli, nastąpiło w trybie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 74 ze zm.). Świadczy o tym treść dołączonej do akt decyzji. W tej sytuacji dla oceny dopuszczalności przejęcia na rzecz Państwa udziału J. Z. nie miało znaczenia, komu przypadały pozostałe udziały we własności działki nr [...] i w jaki sposób zostały przejęte na rzecz Państwa. Wobec powyższego zbędne było prowadzenie przez Sąd I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego co do tej kwestii. W zakresie podstawy kasacyjnej odnoszącej się do prawa materialnego pełnomocnik strony skarżącej zarzucił naruszenie art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przewidziana w tym przepisie możliwość przekazania części nieruchomości w zamian za spłaty pieniężne dotyczy wyłącznie części nieruchomości stanowiących odrębny przedmiot własności, a nie dotyczy takich, które nie zostały geodezyjnie wyodrębnione z całości. Zarzucił także błędną wykładnię przepisów Kodeksu cywilnego regulujących zagadnienie współwłasności nie uwzględniającą prawa każdego ze współwłaścicieli do rozporządzania swoim prawem. Powyższe zarzuty należy uznać za chybione z uwagi na fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w tych kwestiach już zajął stanowisko w prawomocnym wyroku z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/GL 144/07. Zgodnie zaś z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skarga kasacyjna podnosząc zarzuty w kwestiach już prawomocnie przesądzonych zmierza w istocie do podważenia oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu sądu, którym był związany tak organ jak i Sąd orzekający w pierwszej instancji. Postawiony w ten sposób zarzut nie mógł być skuteczny. Mając na względzie powyższe, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się chybione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny z powodu braku podstaw prawnych nie orzekł co do wniosku J. W. o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.