II OSK 731/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant: Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 849/08 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w Łodzi na rzecz M. T. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Po rozpoznaniu skargi M. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 849/08 uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 2008 r., wydane w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzeni projektu budowlanego. Ponadto zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] maja 2006 r. zatwierdził projekt budowlany budowy budynku wielorodzinnego z usługami przy ul. [...] w Łodzi. M. T. wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie powyższej inwestycji. Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2007 r. odmówił wznowienia postępowania. W wyniku odwołania M. T., decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda Łódzki uchylił powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. oraz postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] marca 2008 r., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na który powoływała się strona, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przy czym, zgodnie z art. 148 k.p.a. miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Prezydent Miasta stwierdził, że z informacji przekazanych przez inwestora wynika jednoznacznie, że decyzja o pozwoleniu na budowę wielokrotnie była okazywana stronie i jej pełnomocnikowi w latach 2006-2007, w siedzibie firmy i na placu budowy. Nadto strona brała udział w zebraniu Wspólnoty Mieszkaniowej w dniu 7 lutego 2006 r., gdzie prezentowany był projekt budynku i podjęta została uchwała o wyrażeniu zgody inwestorowi na realizację budynku. Z oświadczenia z dnia 7 listopada 2007 r. wynika dodatkowo, że na ogrodzeniu przy ul. [...] wywieszona jest tablica informacyjna, na której znajdują się dane inwestora oraz informacja o pozwoleniu na budowę z numerem decyzji. W tym stanie rzeczy, zebrany materiał dowodowy uprawdopodabnia twierdzenie, że strona wiedziała o decyzji o pozwoleniu na budowę od momentu rozpoczęcia budowy. Odwołując się od tej decyzji M. T. wniosła o przesłuchanie wskazanych świadków na okoliczność ustalenia chwili faktycznego dowiedzenia się przez członków Wspólnoty Mieszkaniowej, o wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, jak również na okoliczność przebiegu spotkania inwestora z członkami Wspólnoty w dniu 7 lutego 2006 r. Jej zdaniem organ w sposób dowolny i subiektywny ocenił zebrany materiał dowodowy, bezpodstawnie dał wiarę oświadczeniom inwestora, przyjmując za niewiarygodne jej oświadczenia. Podniosła, że zebranie Wspólnoty Mieszkaniowej w dniu 7 lutego 2006 r. jak i rozmowy z inwestorem miały miejsce przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że M. T. wiedziała o decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu 30 sierpnia 2007 r., tj. udzielenia pełnomocnictwa adwokatowi. Tym samym niewiarygodne jest oświadczenie strony, że o wskazanej decyzji dowiedziała się dopiero w dniu 4 września 2007 r. Co więcej, jak twierdzą uczestnicy spotkania w siedzibie inwestora w dniu 14 listopada 2006 r., strona oglądając opieczętowany projekt budowlany zapoznała się z decyzją, która była wpięta do teczki jako pierwsza, przeczytała ją i zrozumiała jej treść. Poświadcza to późniejsza rozmowa, w toku której odwołująca wskazała, że jeżeli nie dojdzie do porozumienia w kwestii zamurowania okien to zaskarży przedmiotową decyzję. Organ zauważył przy tym, że strona złożyła zastrzeżenia do proponowanej przez pełnomocnika inwestora umowy, które zostały przesłane pocztą elektroniczną w dniu 17 listopada 2006 r. Ustosunkowując się do wniosków dowodowych, organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec bezspornego ustalenia, kiedy strona dowiedziała się o wydaniu decyzji, nie jest uzasadnione przeprowadzanie dowodów z zeznań świadków na okoliczność spotkania jakie miało miejsce w dniu 7 lutego 2006 r. i treści składanych podczas niego oświadczeń. W ocenie Wojewody nie bez znaczenia był również fakt umieszczenia na placu budowy tablicy informacyjnej zawierającej dane o wydaniu decyzji pozwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. T. zarzuciła organom orzekającym naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 36 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że w świetle orzecznictwa istotne jest dowiedzenie się o treści rozstrzygnięcia, a nie tylko o samym fakcie wydania decyzji. Tymczasem organ skupił się jedynie na okoliczności dowiedzenia się o jej wydaniu. Zarzuciła również, że organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie umożliwił jej końcowego zapoznania się z materiałem sprawy. Chociaż wcześniej przeglądała akta, jednak organ zebrał dodatkowe dokumenty i już nie zapoznał jej z ich treścią. Jej zdaniem korespondencja elektroniczna nie dowodzi, że miała wiedzę o treści rozstrzygnięcia. Skarżąca kwestionowała stanowisko organu, co do bezzasadności przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Jej zdaniem, z uwagi na wielokrotne spotkania członków Wspólnoty z inwestorem, niezbędna była weryfikacja twierdzeń zawartych w oświadczeniu inwestora. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że organy administracji mają obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności, które zmierzają do zebrania wszystkich dostępnych materiałów oraz mają prawo i obowiązek żądać od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Mogą również wystąpić do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Istotne jest, aby stosownie do art. 78 § 1 k.p.a. organ uwzględniał żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Ponieważ nie jest możliwe sformułowanie uniwersalnej, zawsze poprawnej definicji "okoliczności istotne w sprawie", organ jest zobowiązany zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w szczególności ustosunkowywać się do wniosków dowodowych strony i okoliczności faktycznych wskazywanych przez stronę dla wyjaśnienia swego postępowania (art. 78 i nast. k.p.a.). Organy administracyjne mają obowiązek działać racjonalnie, a nie arbitralnie. Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 k.p.a), obowiązek sporządzenia z urzędu adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), jak i wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA z dnia 7 listopada 2007r. III SA/Kr 710/07, baza Lex nr 366743). W ocenie Sądu orzekającego, postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie kontrolowanych decyzji nie zostało prawidłowo przeprowadzone. Materiał dowodowy nie został należycie i wyczerpująco zebrany, a następnie rozpatrzony. Dokonana przez organy ocena materiału dowodowego w sprawie narusza art. 80 k.p.a, a tym samym uchybia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z art. 148 § 2 k.p.a. wynika wprost, iż liczy się dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie dzień, w którym miała taką możliwość. Jednocześnie nie jest wymagane, aby dowiedziała się o wydaniu takiej decyzji od organu wydającego akt, lecz także z innych źródeł. Strona musi udowodnić, kiedy, w jakiej dacie, dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o podstawie wznowienia (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. IV SA 1662/1997, baza Lex Nr 48730; wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 r. I SA/Wr 1038/1997, baza Lex Nr 43046). Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa i godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r. II OSK 976/2005, baza Lex nr 275519). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżąca od początku postępowania twierdziła, iż o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedziała się w dniu 4 września 2007 r., gdy wraz ze swoim pełnomocnikiem przeglądała akta sprawy. Okoliczność tę potwierdza notatką służbową sporządzoną przez pracownika organu. Jednocześnie skarżąca składała wnioski dowodowe o przesłuchanie w charakterze świadków imiennie wskazanych członków Wspólnoty Mieszkaniowej. W ocenie Sądu, organy orzekające niezasadnie pominęły powyższe wnioski i wyjaśnienia strony opierając swoje rozstrzygnięcia wyłącznie na oświadczeniach składanych przez inwestora, który niewątpliwie posiada opozycyjne w stosunku do niej interesy. Traktując złożone przez inwestora oświadczenia jako jedynie pewne i wiarygodne źródło informacji, organy autorytatywnie, oparły swoje rozstrzygnięcia na oświadczeniach jednej strony odmawiając wiarygodności wyjaśnieniom skarżącej, bez wszechstronnej ich oceny i wyczerpującego przeprowadzenia. W oparciu o akta sprawy Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż w dniu 14 listopada 2006 r. skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji. Także dowiedzenie się o prowadzeniu robót budowlanych nie jest równoznaczne z powzięciem informacji o istnieniu decyzji zezwalającej na prowadzenie tych robót w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. Daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji nie potwierdza informacja inwestora o wywieszeniu od dnia 16 października 2006 r. tablicy informacyjnej zawierającej m.in. datę i numer pozwolenia na budowę. Wówczas została jedynie stworzona możliwość powzięcia przez stronę wiadomości o decyzji, ale nie dowodzi to, że strona z tej możliwości skorzystała. Jako nieistotne należało potraktować twierdzenia, że skarżąca uczestniczyła w spotkaniu Wspólnoty Mieszkaniowej w dniu 7 lutego 2006 r., gdyż zdarzenie to miało miejsce przed wydaniem pozwolenia na budowę. W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy administracji przedwcześnie odmówiły wiarygodności oświadczeniom skarżącej i znaczenia dla sprawy zgłaszanym przez nią dowodom, opierając się wyłącznie na informacjach przekazanych przez inwestora. Przepis art. 148 § 2 k.p.a. wymaga, aby strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu informacji o zapadłej decyzji i faktu tego nie można zastąpić jakimkolwiek domniemaniem. Nie do przyjęcia jest twierdzenie, że strona nie udowodniła i nie uwiarygodniła swych twierdzeń, przy jednoczesnym pomijaniu jej wniosków dowodowych. Dopiero po przeprowadzeniu wszystkich dowodów organ winien rozważyć, którym dowodom dać wiarę a którym tej wiarygodności odmówić. Tylko wówczas organ nie ma obowiązku przeprowadzania dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu. Sąd pierwszej instancji podzielił zarzut skarżącej co do naruszenia art. 10 i art. 81 k.p.a. i stwierdził, że wskazane wyżej uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W zaleceniach dla organu Sąd nakazał w sposób wyczerpujący przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W szczególności na podstawie wszystkich dostępnych i możliwych do przeprowadzenia dowodów, ustalić zachowanie terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. O kosztach rozstrzygając zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Inwestor spornego przedsięwzięcia - [...] Sp. z o. o. w Ł., reprezentowany przez adwokata M. G., zaskarżył opisany wyżej wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ administracji nie powinien był oddalić wniosków dowodowych strony. Jego zdaniem wnioski te zmierzały jedynie do przewlekłości postępowania. Ponadto zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację, polegającą na przyjęciu, że strona która miała możliwość zapoznania się z treścią decyzji, lecz nie uczyniła tego przez własne zaniedbania, może podnosić skutecznie brak własnej winy przy wznowieniu postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie, aktywna działalność M. T. wokół sprawy nie pozwala przyjąć za wiarygodne jej twierdzeń, że zapoznała się z decyzją dopiero w dniu 4 września 2007 r. Zaznaczył, że przesłuchanie wskazanych przez stronę przeciwną świadków nie wniosłyby nic do sprawy. W szczególności żaden z nich nie brał udziału w spotkaniu w dniu 14 listopada 2006 r. Nie ulega wątpliwości, że ustalenia w zakresie zapoznania się strony z decyzję objętą wnioskiem wznowieniowym mogło odbyć się tylko w oparciu o relację uczestników tego spotkania. Zatem błędy proceduralne w odniesieniu do postępowania dowodowego, stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Ponadto Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie zignorował fakt umieszczenia na placu budowy tablicy informacyjnej. Ta okoliczność dawała stronie wszelką wiedzę o wydaniu decyzji, tylko od niej zależało zapoznanie się z treścią decyzji. Dodatkowo wskazał, że w dniu 23 marca 2007 r. na terenie budowy Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oględzin inwestycji przy ul. [...]. W jej trakcie dokonano również oględzin lokalu należącego do M. T.. Należy wiec przyjąć, że w trakcie oględzin uzyskała ona informację na temat przedmiotowej inwestycji na sąsiedniej działce. W okolicznościach sprawy zdziwienie budzą twierdzenia wymienionej, że o inwestycji dowiedziała się, gdy budynek miał już 7 kondygnacji i prowadzone były prace wykończeniowe. Tym bardziej, że od wielu miesięcy prowadziła z inwestorem negocjacje za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika. Na zakończenie skarżący kasacyjnie inwestor powołał się na wyrok NSA z dnia 10 grudnia 1997 r. I SA/Gd 406/96 i stwierdził, że nie sposób podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Wojewodę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w niniejszej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Strona skarżąca kasacyjnie postawiła dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oceniając niniejszy zarzut trzeba wskazać, że w sprawie strona wskazuje na zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże przepis ten nie stanowił podstawy orzekania przez organy administracji publicznej, wydające decyzje objęte kontrolą w rozpoznawanej sprawie. Mianowicie kontroli Sądu pierwszej instancji poddane zostało rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmawiające wznowienia postępowania z uwagi na upływ terminu do złożenia podania w tym przedmiocie. Kwestię terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania reguluje przepis art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Zatem istota rozstrzygnięcia organów administracji publicznej dotyczyła udowodnienia przez M. T. zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Tym samym w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia i w związku z tym Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie dokonywał jego interpretacji. Z tych względów omawiany zarzut jest niezasadny. Również jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ administracji motywy rozstrzygnięcia oparł na domniemaniu posiadania przez M. T. wiedzy o wydaniu decyzji rozstrzygającej o pozwoleniu na budowę. Podkreślenia wymaga, że M. T. już we wniosku o wznowienia postępowania wskazała świadków mających potwierdzić termin w jakim dowiedziała się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy administracji obu instancji pominęły ten wniosek dowodowy, opierając się jednocześnie na oświadczeniach składanych w toku postępowania przez inwestora. Przepis art. 148 § 1 i 2 k.p.a. wymaga, aby strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu informacji o zapadłej decyzji. Tego faktu nie można zastąpić jakimkolwiek domniemaniem. Zatem, co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, strona domagająca się wznowienia postępowania zobowiązana jest udowodnić, w jakiej dacie dowiedziała się o decyzji. Skoro obowiązek udowodnienia tej okoliczności obciąża stronę nie można, jak uczyniły to organy administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie, stwierdzić, że strona nie udowodniła swoich twierdzeń nie przeprowadzając jednocześnie żadnych dowodów wnioskowanych przez stronę. Jednocześnie opierając się na twierdzeniach inwestora organy nie zweryfikowały ich w żaden sposób poprzez chociażby uzyskanie co do ich treści stanowiska M. T.. Wywody Sądu pierwszej instancji poczynione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasługują na całkowitą aprobatę i ich powielanie w związku z tym jest zbędne. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że organy naruszyły art. 7 k.p.a., gdyż nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia w jakiej dacie strona dowiedziała się o decyzji. Jednocześnie wymóg należytego wykonania obowiązku nałożonego na organy przepisem art. 7 k.p.a. nie może być poczytywany jako naruszenie art. 12 § 1 k.p.a., regulującego zasadę szybkości i ograniczonego formalizmu. Szybkość postępowania oraz ograniczony formalizm nie uzasadniają pomijania przez organ dowodów przedkładanych przez stronę zobowiązaną do udowodnienia określonej okoliczności i opierania rozstrzygnięcia wyłącznie na niezweryfikowanych twierdzeniach strony przeciwnej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.