I SA/Kr 1160/08

Sygn. akt I SA/Kr 1160/08 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 grudnia 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: NSA Józef Gach (spr.), Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Asesor: WSA Maja Chodacka, Protokolant: Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r., sprawy ze skargi R. S., na decyzję Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich, - skargę oddala - Decyzją nr [...] z dnia [...] Kierownik Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał R. S. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 55383,84 zł. Na powyższą kwotę złożyły się następujące elementy: 1) jednolita płatność obszarowa w wysokości 22772,30 zł, 2) uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 1073,47 zł, 3) uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 31538,07 zł, z tym że, ze względu na nieprawidłowości typu [...], ustalone u poprzednika prawnego strony w protokole kontroli, płatnościami bezpośrednimi określonymi pod pkt 1 i 3 nie objęto następujących gruntów rolnych: - działki ewidencyjnej nr [...] (obręb B., gmina R.) wraz z położoną na niej częścią działki rolnej [...] (grupa upraw [...] o powierzchni 4,47 ha, - działki ewidencyjnej nr [...] (obręb B., gmina R.) wraz z położoną na niej częścią działki rolnej [...] (grupa upraw [...]) o powierzchni 13,43 ha, - działki rolnej [...] (grupa upraw [...]) położona na działkach ewidencyjnych nr 547 i 540/9 (obręb B., gmina R.) o powierzchni 17,90 ha. co uzasadniono tym, że "kontrola metodą inspekcji terenowej wykryła nieprawidłowości typu [...] na działkach ewidencyjnych, na których położona jest w/w działka [...]. Kod nieprawidłowości [...], stwierdzany podczas kontroli na miejscu wniosków o płatności bezpośrednie, określa, że działka rolna nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r. i zgodnie z art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla mechanizmów bezpośredniego wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone mechanizmy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, wyklucza dany obszar z prawa ubiegania się o wsparcie w ramach płatności bezpośrednich w roku bieżącym i kolejnych latach". W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji, które wniósł R. S. w dniu [...]marca 2008 r. podniesiono następujące okoliczności przemawiające w ocenie odwołującego za uznaniem nieprawidłowości rozstrzygnięcia dokonanego przedmiotową decyzją, a mianowicie: 1. zmniejszenie płatności bezpośrednich po raz pierwszy pojawiło się w kwestionowanej decyzji i oparte były o decyzję dotyczącą J. i K. K., od których odwołujący nabył działkę [...] w dniu [...].04.2006 r., jako położoną obok gruntów rolnych, których właścicielem już był. Natomiast za rok 2006 przyznano płatności bezpośrednie do tej działki. Jednocześnie odwołujący nadmienił, iż działka [...] była w momencie kupna zabagniona i zakrzaczona. W związku z tym doprowadził on tę działkę do stanu tak zwanej kultury rolnej. Gdyby wiedział, iż bezpośrednie dopłaty do działki [...] nie zostały przyznane poprzednikom prawnym, to podjąłby np. decyzję o jej zalesieniu i z tego tytułu otrzymał wsparcie finansowe. 2. Organ I instancji rozstrzygnięcie o zmniejszeniu płatności bezpośrednich do działki [...] oparł o przepis, który działa wstecz, gdyż uzależnia się w nim przyznanie tych płatności od utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień [...].06.2003 r. 3. Z decyzją, o której mowa pod pkt 1 odwołujący nie został zapoznany. W dniu [...].05.2008 r. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa umożliwił odwołującemu się wypowiedzenie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tym materiałem było ksero kopii protokołu kontroli z dnia [...].09.2004 r., nr [....]. Odwołujący po zapoznaniu się z nim podniósł, iż "z dostarczonego protokołu wynika brak podpisu osoby obecnej przy kontroli, brak powiadomienia o kontroli osoby kontrolowanej, brak dokumentacji osoby obecnej przy kontroli, wpisano "K. K.", brak jakiegokolwiek potwierdzenia tożsamości w/w osoby. Następnie Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją nr [...] utrzymał decyzję organu I instancji w całości, co uzasadnił tym, że zgodnie z postanowieniami art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE.L.03.270.1 z 21.10.2003 r.), zwanego dalej "rozporządzeniem Rady WE nr 1782/2003 w dnia 29.09.2003 r., do przyznania pomocy kwalifikują się te działki, które były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu [...] czerwca 2003 r. W ocenie organu II instancji w oparciu o zebrany materiał dowodowy w sprawie, w tym materiał fotograficzny z kontroli na miejscu w dniach [...].09. - [...].10.2004 r., a także argumentację odwołującego podniesioną w odwołaniu należy uznać, iż ocena zakwestionowanych działek była prawidłowa i nie były one na dzień [...] czerwca 2003 r. utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. We wniosku o przyznanie płatności z 2004 r. kontrolowana, tj. K. K. wskazała, iż na działkach znajdują się łąki i pastwiska. W świetle zebranego materiału graficznego w ocenie organu administracyjnego, na przedmiotowych działkach nie mogła być prowadzona produkcja rolnicza zgodna z wymogami, gdyż stopień zaniedbań wskazywał na fakt, iż łąka nie była koszona w przepisanym przez prawo terminie - zgodnie z §1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2004 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, ani też nie był prowadzony wypas zwierząt, zgodnie z § 1 pkt 4 tego rozporządzenia. Charakter i rozmiar zaniedbań stwierdzonych w kontroli z 2004 r., w tym porośnięcie działki kilkuletnimi krzewami i wysoką trawą świadczy, iż w przypadku przedmiotowych działek ewidencyjnych nie zostały spełnione w/w wymogi utrzymania ich w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r. Potwierdził to R. S., który w odwołaniu sam stwierdził, iż "ogromnym nakładem sił i środków doprowadziłem zakrzaczony i zabagniony teren do stanu tak zwanej dobrej kultury rolnej". Kontrola została przeprowadzona przez uprawnione podmioty i na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. A mianowicie, zgodnie z obowiązującą w chwili kontroli ustawą z dnia 2003.12.[...] o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r., nr 6, poz. 40, nr 42, poz. 386) kontrole tego rodzaju mając na celu skuteczne zweryfikowanie zgodności danych przedstawionych we wniosku ze stanem faktycznym. Podstawą przeprowadzenia kontroli, odnośnie płatności obszarowych był art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, w brzmieniu: "1. Dyrektor oddziału regionalnego Agencji przeprowadza kontrole w zakresie spełniania przez producentów rolnych warunków do przyznania płatności zgodnie z planem kontroli zatwierdzonym przez Prezesa Agencji, ustalonym zgodnie z zasadami typowania gospodarstw rolnych do kontroli okresowymi w przepisach Unii Europejskiej". W chwili przeprowadzania kontroli obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26.02.2004 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzanie kontroli (Dz.U. 2004, nr 31, poz. 271). A zatem kontrole gospodarstw rolnych mógł przeprowadzać jedynie podmiot spełniający szczegółowe warunki, także o charakterze kadrowym. W §2 ust. 1 rozporządzenia widnieje zapis, zgodnie z którym: "Jednostka organizacyjna, której może być powierzone przeprowadzanie kontroli, o której mowa w § 1, powinna zapewniać: 1) zatrudnienie pracowników w liczbie dostosowanej do ilości powierzonych kontroli, posiadających: a) wyższe lub średnie wykształcenie rolnicze, b) ukończone studia na kierunku geodezja i kartografia albo wykształcenie średnie w zawodzie geodety". Tym samym, oceniając wagę dowodową wyników kontroli przedmiotowego gospodarstwa, należy mieć na uwadze wiedzę profesjonalną pracowników podmiotu przeprowadzającego kontrolę. Także pomiar działek za pomocą GPS i innymi metodami prowadzony w ramach kontroli zlecanych przez ARiMR musi spełniać szereg wymogów dotyczących mion. sprzętu, którym jest wykonywany, tolerancji pomiarów. Dlatego też ustalenia kontroli, utrwalane min. za pomocą protokołu, mają tak duże znaczenie dowodowe w toczących się postępowaniach. Załączniki do protokołu stanowią bowiem fotografie przedstawiające stan faktyczny istniejący w dniu przeprowadzania kontroli. Nie inny ten stan był też w dniu [...].06.2003 r. W skardze na decyzję Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 czerwca 2008 r. nr [...] wniósł skarżący R. S. wniósł o jej uchylenie z powodu: 1. naruszenia art. 7 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, które doprowadziło do naruszenia przepisu art. 143b ust.5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29.09.2003 r. 2. naruszenie art. 104 kpa poprzez rozstrzygnięcie o wykluczeniu gruntów z dopłat (nadanie kodu [...]) bez podjęcia w tym zakresie decyzji, co uniemożliwiło stronom obronę ich praw, a w następstwie negatywnie wpłynęło na uprawnienia skarżącego w tym zakresie. 3. naruszenie art. 68 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21.04.2004 r. poprzez jego niezastosowanie i tym samym pozbawienie skarżącego dopłat. 4. naruszenie art. 8 kpa poprzez niedbałe i nierzetelne przeprowadzenie kontroli oraz sporządzenie protokołu pokontrolnego oraz dokonywanie w nim dalszych zapisów po upływie ponad roku od daty jego sporządzenia. W uzasadnieniu podniesiono, iż obie sporne działki, tzn. działki o oznaczeniach [...] i [...]nie zostały wymienione jako kwalifikujące się do nadania im statusu działek nie utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej w 2004 r. Skarżący podniósł ponadto liczne zastrzeżenia do konkretnych zapisów i elementów protokołu kontroli, które uzasadniają podniesione w skardze zarzuty. Istotnym w ocenie skarżącego jest, iż w protokole zwłaszcza brak wskazania podstaw wykluczenia określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej z dnia [...].04.2004 r. Ponadto wskazano, iż w 2006 r. skarżącemu przyznano dopłaty bezpośrednie bez żadnych wyłączeń. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyjaśnił, iż skarżący nie przedstawił, poza kwestionowaniem protokołu, żadnych faktów wskazujących na utrzymywanie gruntów we właściwej kulturze rolnej. Także zarzuty dotyczące naruszenia art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz art. 104 i 7 kpa w ocenie organu są chybione. O nie objęciu działki [...] płatnościami bezpośrednimi zadecydowało niespełnienie jednej z materialnoprawnych przesłanek otrzymania płatności, tzn. utrzymania zgłoszonych gruntów w dobrej kulturze rolnej w dniu [...].06.2003 r. W związku z tym nie miały w sprawie zastosowania przepisy cytowanego Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w tym w zakresie sankcji i wyłączeń przewidzianych w rozdziale I tytułu IV tegoż Rozporządzenia, a więc również art. 68 Rozporządzenia nie mógł zostać w sprawie zastosowany. Istotne znaczenie w ocenie zasadności skargi dotyczącej zarzucanych przez skarżącego nieprawidłowości w dokonanych ustaleniach faktycznych ma przepis art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26.01.2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, który stanowi, iż ciężar udowodnienia faktu w postępowaniu obciąża osobę, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Pomimo jasnej dyspozycji wskazanej regulacji w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji skarżący podnoszonych przez niego faktów i okoliczności nie wykazał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W ocenie sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy, a złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu między stronami sprowadza się do tego, czy organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Taki obowiązek został na nie nałożony przez art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. nr 35, poz. 217). Przepis ten stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 77§1 kpa, z którego wynika również obowiązek zebrania przez organy w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organy nie są obowiązane do podejmowania z urzędu wszelkiej inicjatywy co do zebrania materiału dowodowego. Z brakiem tego obowiązku związane jest nałożenie w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. na strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązku przedstawiania dowodów i dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar zaś udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Taki stan prawny wymaga od strony wzmożonej aktywności dowodowej. W rozpoznanej sprawie tej aktywności było brak, mimo iż strona miała taką możliwość na etapie postępowania odwoławczego. Organ I instancji takiej możliwości skarżącemu nie zapewnił. Uchybienie to jednak zostało usunięte przez organ odwoławczy. W związku z tym dowodem mógł być protokół kontroli i załączone do niego fotografie działek [...] i [...], które odpowiadając działce [...]. Gdy chodzi o meritum sprawy przepisem na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja był art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. według którego obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwale użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe tak jak zostały ustalone przez Komisję (EUROSTAT) dla jej celów statystycznych. Z kolei według ust. 5 tego samego artykułu "do przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4 ...". Stąd też art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (poprzednio - o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej), jest z jednej strony mowa o "gruntach rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003", a z drugiej strony o tym, że "wszystkie grunty są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej". Są to bowiem odrębne przesłanki przyznania płatności bezpośrednich. Muszą one jednak być spełnione łącznie wraz z innymi przesłankami wymienionymi w tym przepisie. Zdaniem Sądu ze znajdujących się w aktach fotografii sporządzonych w dniu [...].10.2004 r. wynika, iż grunty rolne (pastwiska) nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień [..].06.2003 r. Nie przeczy temu podniesiony dopiero przed Sądem zarzut, iż do protokołu kontroli fotografie zostały wykonane przez cieki wodne, co do jednego zdjęcia jest to nawet zaznaczone. Kilkuletnie krzewy w wysokiej trawie występują bowiem na całej działce [...]. Pozwala to wyciągnąć wniosek, iż skoro istniało ono w dniu [...].10.2004 r. to istniało również w dniu [...].06.2003 r. Nie została więc spełniona jedna z przesłanek do przyznania płatności bezpośrednich. Oznacza to, iż płatności te do działki [...] za 2007 r. nie przysługiwały. Natomiast kwestia przysługiwania tych dopłat za lata poprzednie skarżącemu i jego poprzednikom prawnym nie była przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Brak jest więc podstaw do zajmowania przez Sąd stanowiska w tym zakresie. Z kolei oznaczenie kodem [...] braku utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień [...].06.2003 r. jest tylko formą skrótowego utrwalenia stanu faktycznego w protokole kontroli. W tej kwestii nie jest wydawana odrębna decyzja administracyjna ze względu na brak podstawy materialnoprawnej ku temu. Takiej podstawy nie stanowi w szczególności art. 2 Konstytucji RP, gdyż przepisu tego nie można tu stosować bezpośrednio. Przepis ten stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z przepisu tego wyprowadzona jest również zasada zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa. I tak np. w przypadku udzielenia błędnej interpretacji co do sposobu i zakresu zastosowania prawa podatkowego i zastosowaniu się przez stronę do niej podstawą materialnoprawną do wydania decyzji określającej zwolnienie z obowiązku zapłaty podatku w zakresie wynikającym ze zdarzenia będącego przedmiotem interpretacji nie jest art. 2 Konstytucji RP, lecz art. 14m §3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.). W tym stanie rozpoznanej sprawy skarga jest nieuzasadniona. Z tego względu Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.