I OW 132/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) Jolanta Sikorska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Dolnośląskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Jeleniej Górze w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna - Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu na postanowienie Starosty B. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku nr [...] przy ul. [...] w B. postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego zażalenia. Wnioskiem z dnia 30 września 2008 r., na podstawie przepisu art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewoda Dolnośląski wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Jeleniej Górze, przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze jako organu właściwego do załatwienia według kompetencji zażalenia Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna – Odział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu, na postanowienie Starosty B. z dnia [...] lutego 2008r., znak [...], odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku nr [...] przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu wniosku, organ wskazał na następujący stan sprawy: postanowieniem z dnia [...] maja 2008r., znak [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze uznało, iż nie jest właściwe w sprawie rozpoznania zażalenia Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna – Odział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu, na wskazane wyżej postanowienie Starosty B. z dnia [...] lutego 2008r. Wojewoda Dolnośląski wskazał, że w wyniku nowelizacji ustawą z dnia 21 stycznia 2000r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136) przepis art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali otrzymał brzmienie: "spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia". Z ustawy nowelizującej wynika, że zmiana przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali miała na celu nie tyle zmianę nazwy z "organów właściwych w sprawach nadzoru architektoniczno-budowlanego" na "starostę", ale przede wszystkim dostosowanie podziału kompetencji do nowej organizacji administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Ustawodawca wskazał jako organ właściwy do wydania zaświadczenia "starostę", a nie "organ administracji architektoniczno-budowlanej". W związku z tym, w ocenie organu, stosownie do przepisu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w tej ustawie, natomiast przepisy ustawy o własności lokali nie zawierają odesłania do przepisów Prawa budowlanego w zakresie dotyczącym właściwości organów mimo, iż dokumentację techniczną budynku sporządza się zgodnie z wymaganiami przepisów Prawa budowlanego. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego obecna redakcja przepisu oznacza, że sprawa o stwierdzenie samodzielności lokalu mieszkalnego nie jest sprawą załatwianą przez organy określone w Prawie budowlanym, lecz jest zadaniem własnym starosty. Organ wskazał, ze stosownie do przepisu art. 17 pkt 1 K.p.a., organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że przepisy szczególne ustawy stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Podano, że takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wydając postanowienie z dnia 21 grudnia 2006r. sygn. akt II OW 47/06. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o rozstrzygniecie tegoż sporu ze wskazaniem Wojewody Dolnośląskiego jako organu właściwego do rozpoznania zażalenia Polskich Kolei Państwowych S.A. – Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu na wskazane wyżej postanowienie Starosty B. Organ wskazał, że do chwili obecnej zażalenia na wydawane przez starostów powiatów dawnego województwa jeleniogórskiego zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nieruchomości były kierowane i rozpatrywane przez Wojewodę Dolnośląskiego. Podano, że w miesiącu maju 2008r, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze przesłało Wojewodzie Dolnośląskiemu kilkanaście zażaleń na postanowienia Starosty B. w sprawach dotyczących samodzielności lokali. Wojewoda nie zwrócił przesłanych postanowień, ani nie wszczął bezpośrednio po ich otrzymaniu postępowań o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tym zakresie. Tym samym uznał się za organ właściwy do rozstrzygania w trybie instancyjnym tego rodzaju spraw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze zwróciło uwagę, że stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), zaświadczenia stwierdzające samodzielność lokalu wydaje starosta, co wprowadziła ustawa z dnia 21 stycznia 2000r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136). Poprzednie brzmienie ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali, jako organ właściwy wskazywało organ właściwy w sprawach nadzoru architektoniczno – budowlanego. Podkreślono, że ustawa o własności lokali nie wskazuje organu wyższego stopnia nad starostą, co nie oznacza, że organem odwoławczym powinno być samorządowe kolegium odwoławcze. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze przepisy prawa materialnego powinny mieć decydujące znaczenie dla wskazania organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Istota sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Jeleniej Górze a Wojewodą Dolnośląskim sprowadza się do problemu określenia, który organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty B., będącego organem właściwym do wydania zaświadczenia. Wskazać należy, że do roku 2000, zgodnie z treścią art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, zaświadczenie stwierdzające samodzielność lokalu wydawały organy właściwe w sprawach nadzoru architektoniczno – budowlanego. Wówczas przyjmowano, że organem właściwym do wydania zaświadczenia był starosta. Jednak tak sformułowana treść przepisu art. 2 ust. 3 wskazanej ustawy mogła nasuwać wątpliwości, który organ jest organem właściwym do wydania zaświadczenia, bowiem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie posługiwały się określeniem "organ nadzoru architektoniczno – budowlanego", a organy właściwe do załatwienia spraw objętych ustawą Prawo budowlane określały jako "organy administracji architektoniczno – budowlanej" i "organy nadzoru budowlanego". W wyniku nowelizacji ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali otrzymał następujące brzmienie: "spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia". Z projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, wynika, że zmiana przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali miała na celu nie tyle zmianę nazwy jako takiej (z "organów właściwych w sprawach nadzoru architektoniczno – budowlanego" na "starostę"), ale przede wszystkim dostosowanie podziału kompetencji do nowej organizacji administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego. Ustawodawca wskazał jako organ właściwy do wydania zaświadczenia "starostę", a nie "organ administracji architektoniczno – budowlanej". Należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej należą sprawy określone w tej ustawie, natomiast przepisy ustawy o własności lokali nie zawierają odesłania do przepisów Prawa budowlanego w zakresie dotyczącym właściwości organów. Nie zmienia tego również okoliczność, że zgodnie z przepisem art. 2 ust. 6 ustawy o własności lokali, w razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń lokalu wraz z przynależnymi do niego pomieszczeniami dokonuje się zgodnie z wymogami przepisów Prawa budowlanego, co odnosi się do wykonania wymaganego dokumentu, a nie właściwości organów. Tym samym obecna redakcja przepisu oznacza, że sprawa o stwierdzenie samodzielności lokalu mieszkalnego nie jest sprawą załatwianą przez organy określone w ustawie Prawo budowlane, lecz jest zadaniem własnym starosty. Przypomnieć należy, że w myśl art. 17 pkt 1 K.p.a., organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Natomiast zgodnie przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w odniesieniu do decyzji i postanowień wydanych w pierwszej instancji przez organy jednostek samorządu terytorialnego, organem wyższego stopnia będzie organ wskazany w przepisach prawa materialnego regulujących daną dziedzinę spraw, a w przypadku niewskazania takiego organu – samorządowe kolegium odwoławcze, o czym stanowi art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 ust. 1 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Skoro więc przepisy ustawy o własności lokali stanowią, że organem właściwym do wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu jest starosta, będący organem jednostki samorządu terytorialnego i nie wskazują w tych sprawach właściwego organu wyższego stopnia, to mając na uwadze zmianę przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, w nowym brzmieniu oraz zasadę, o której mowa w art. 17 pkt 1 K.p.a. należy stwierdzić, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w tych sprawach jest samorządowe kolegium odwoławcze, a nie organ administracji architektoniczno – budowlanej wyższego stopnia – wojewoda. W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że należy wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna – Odział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu, na postanowienie Starosty B. z dnia [...] lutego 2008r., odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku nr [...] przy ul. [...] w B. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.