I OW 133/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Anna Lech Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Dolnośląskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Jeleniej Górze w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna - Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu na postanowienie Starosty B. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku nr [...] przy ul. [...] w B. postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego zażalenia. Wnioskiem z dnia 30 września 2008r. Wojewoda Dolnośląski wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Jeleniej Górze w przedmiocie wydania zaświadczenia i wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze jako organu właściwego do załatwienia zażalenia Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu na postanowienie Starosty B. z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wniosku podał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2008r. nr [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze uznało, że nie jest właściwe w sprawie rozpoznania zażalenia Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna - Odział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu na postanowienie Starosty B. z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku nr [...] przy ul. [...] w B. i przekazało sprawę Wojewodzie Dolnośląskiemu. Wojewoda Dolnośląski nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze. Podniósł, że w wyniku nowelizacji ustawą z dnia 21 stycznia 2000r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136) przepis art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali otrzymał brzmienie: "Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia". Zdaniem Wojewody, zmiana przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali miała na celu nie tyle zmianę nazwy z "organów właściwych w sprawach nadzoru architektoniczno-budowlanego" na "starostę", ale przede wszystkim dostosowanie podziału kompetencji do nowej organizacji administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Ustawodawca wskazał jako organ właściwy do wydania zaświadczenia "starostę", a nie "organ administracji architektoniczno-budowlanej". Stosownie zatem do przepisu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w tym Prawie, natomiast przepisy ustawy o własności lokali nie zawierają odesłania do przepisów Prawa budowlanego w zakresie dotyczącym właściwości organów mimo, że dokumentację techniczną budynku sporządza się zgodnie z wymaganiami przepisów Prawa budowlanego. Obecna redakcja przepisu zdaniem Wojewody Dolnośląskiego oznacza, że sprawa o stwierdzenie samodzielności lokalu mieszkalnego nie jest sprawą załatwianą przez organy określone w Prawie budowlanym, lecz jest zadaniem własnym starosty. Stosownie zaś do art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że przepisy szczególne ustawy stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wojewoda wskazał, że takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2006r. sygn. akt II OW 47/06. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o wskazanie Wojewody Dolnośląskiego jako organu właściwego do rozpoznania wskazanego zażalenia. Podniosło, że do tej pory zażalenia na wydawane przez starostów postanowienia były kierowane i rozpatrywane przez Wojewodę Dolnośląskiego. Także w maju 2008r. Kolegium przesłało do Wojewody kilkanaście zażaleń na postanowienia Starosty B. w sprawach dotyczących samodzielności lokali, a Wojewoda nie zwrócił tych postanowień, ani nie wszczął bezpośrednio po ich otrzymaniu postępowań o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego. W postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2008r. Wojewoda orzekał merytorycznie w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego. Kolegium podniosło, że mimo, iż przepisy o własności lokali nie wskazują organu wyższego stopnia nad starostą, to decydujące znaczenie powinny mieć w tym względzie przepisy prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 22 § 2 k.p.a. w związku z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory kompetencyjne pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Istota sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Jeleniej Górze a Wojewodą Dolnośląskim w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty B. z dnia [...] lutego 2008r. o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego sprowadza się do określenia, który organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty, będącego organem właściwym do wydania zaświadczenia. Powyższym problemem prawnym zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OW 47/06, w której w postanowienia wydanym w dniu 21 grudnia 2006r. (ONSA i WSA 2007/6/140) wyraził następujący pogląd: "Skoro organem właściwym do wydania zaświadczenia stwierdzającego, iż lokal jest samodzielny, jest starosta jako organ jednostki samorządu terytorialnego (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali, Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), a przepisy tej ustawy nie wskazują organu wyższego stopnia w tych sprawach, zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze." W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388 ze zm.) do 2000r. zaświadczenie stwierdzające samodzielność lokalu wydawały "organy właściwe w sprawach nadzoru architektoniczno-budowlanego". Wówczas przyjmowano, że organem właściwym do wydania zaświadczenia był starosta. Tak sformułowany przepis art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali mógł nasuwać wątpliwości, który organ jest organem właściwym do wydania zaświadczenia, ponieważ przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nie posługiwały się określeniem "organ nadzoru architektoniczno-budowlanego", a organy właściwe do załatwiania spraw objętych tą ustawą określały jako "organy administracji architektoniczno-budowlanej" i "organy nadzoru budowlanego". W wyniku nowelizacji ustawą z dnia 21 stycznia 2000r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136) art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali otrzymał brzmienie: "Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia". Z projektu ustawy nowelizującej wynika, że zmiana przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali miała na celu nie tyle zmianę nazwy jako takiej (z "organów właściwych w sprawach nadzoru architektoniczno-budowlanego" na "starostę"), ale przede wszystkim dostosowanie podziału kompetencji do nowej organizacji administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Ustawodawca wskazał jako organ właściwy do wydania zaświadczenia "starostę", a nie "organ administracji architektoniczno-budowlanej". Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że stosownie do przepisu art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego, do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w tym Prawie, natomiast przepisy ustawy o własności lokali nie zawierają odesłania do przepisów Prawa budowlanego w zakresie dotyczącym właściwości organów. Wskazał, iż nie zmienia tego również fakt, że - w razie braku dokumentacji technicznej budynku - zgodnie z przepisem art. 2 ust. 6 ustawy o własności lokali zaznaczeń lokalu wraz z przynależnymi do niego pomieszczeniami dokonuje się zgodnie z wymaganiami przepisów Prawa budowlanego, co odnosi się jednak do wykonania wymaganego dokumentu, a nie do właściwości organów. Obecna redakcja przepisu zdaniem tego Sądu oznacza, że sprawa o stwierdzenie samodzielności lokalu mieszkalnego nie jest sprawą załatwianą przez organy określone w Prawie budowlanym, lecz jest zadaniem własnym starosty. Stosownie zaś do przepisu art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w odniesieniu do decyzji i postanowień wydanych w pierwszej instancji przez organy jednostek samorządu terytorialnego organem wyższego stopnia będzie organ wskazany w przepisach prawa materialnego regulujących daną dziedzinę spraw, a w razie niewskazania takiego organu - samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 K.p.a. i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych). Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Skoro więc przepisy ustawy o własności lokali stanowią, że organem właściwym do wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu jest starosta, będący organem jednostki samorządu terytorialnego, i nie wskazują w tych sprawach właściwego organu wyższego stopnia, to uwzględniając przepis art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali w nowym brzmieniu oraz zasadę, o której mowa w art. 17 pkt 1 K.p.a., należy stwierdzić, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w tych sprawach jest samorządowe kolegium odwoławcze, a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia, czyli wojewoda." Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowisko tego Sądu wyrażone w powołanym wyżej postanowieniu z dnia 21 grudnia 2006r. sygn. akt II OW 47/06. W tym jednoznacznym stanie prawnym okoliczności podniesione w odpowiedzi na wniosek o rozpoznanie sporu kompetencyjnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z przytoczonych względów działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. należało wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu na postanowienie Starosty B. z dnia [...] lutego 2008r. o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego nr[...] położonego w budynku nr [...] przy ul. [...] w B.