III SA/Gd 306/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy [...] z dnia 18 czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zachowania w tajemnicy danych osobowych świadka 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy [...]z dnia 9 maja 2008 r., nr [...] ; 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy [...] na rzecz skarżącej "A"r Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. kwotę 357 zł ( trzysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. orzeka, że zaskarżone postanowienie może być wykonane. Postanowieniem z dnia 9 maja 2008r. nr [...] Inspektor Pracy orzekł o zachowaniu w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej, [...]. W uzasadnieniu postanowienia, wskazując na przepis art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), organ pierwszej instancji podał, iż w związku z toczącym się postępowaniem kontrolnym w firmie "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w S., inspektor pracy zebrał materiał dowodowy w postaci przesłuchania osób, które świadczyły pracę na poszczególnych obiektach. Zdaniem organu z uwagi na uzasadnioną obawę, iż udzielone inspektorowi pracy informacje w sprawach objętych kontrolą, mogą narazić ww. świadków, na uszczerbek w związku z pozostawaniem w zatrudnieniu, koniecznym było zachowanie w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości świadka. W zażaleniu na powyższe postanowienie "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. wniosła o uchylenie ww. postanowienia podnosząc, iż nie zgadza się z zachowaniem w tajemnicy tożsamości osób przesłuchiwanych oraz z lakonicznym uzasadnieniem inspektora pracy. Spółka wskazała, że nie istnieją jakiekolwiek dowody na negatywne zachowanie pracodawcy w stosunku do obecnie zatrudnionych, jak i byłych pracowników. Zarzuciła inspektorowi pracy brak obiektywizmu i próby wywierania presji na pracodawcę i pracowników celem uzyskania niekorzystnych dla pracodawcy zeznań. Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 18 czerwca 2008r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy, zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na przepis art. 23 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Przesłanką wydania postanowienia o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości osoby przesłuchiwanej jest samo prawdopodobieństwo wystąpienia ujemnych dla pracownika konsekwencji udzielenia informacji inspektorowi pracy. Nie jest potrzebne udowodnienie negatywnego zachowania pracodawcy w stosunku do pracowników. Ponadto, jak wynika z redakcji przepisu, inspektor pracy winien wziąć pod uwagę każdy podany przez przesłuchiwanego motyw. Odnośnie sposobu prowadzenia kontroli, organ wskazał, że nie ma to wpływu na ocenę prawidłowości i zasadności postanowienia oraz nie podlega weryfikacji w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia zażalenia. Podał również, że specyfika postanowienia nie pozwala, by w uzasadnieniu były wskazane szczegółowe okoliczności stanowiące podstawę utajnienia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca Spółka wniosła uchylenie postanowienia organów obu instancji, zarzucając im naruszenie przepisów: – prawa procesowego, a w szczególności art. 124 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, – prawa materialnego, poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie przepisów art. 23 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, tj. zachowanie w tajemnicy danych osobowych świadka. W uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, iż podtrzymuje zarzuty podniesione w zażaleniu. Zdaniem skarżącej art. 23 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ma zastosowanie, gdy spełnione są dwie przesłanki, tj. uzasadniona obawa oraz prawdopodobieństwo wystąpienia ujemnych dla pracownika konsekwencji. Organ II instancji pominął istnienie pierwszej przesłanki, zaś w stosunku do drugiej ograniczył się do ogólnikowych sformułowań i powołał się jedynie na hipotetyczną możliwość wystąpienia negatywnych skutków wynikających tylko z faktu zatrudnienia, co zdaniem skarżącej było niewystarczające. Skarżąca nie zgodziła się także z twierdzeniem, iż specyfika postanowienia o zachowaniu w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej nie pozwala na szczegółowe wskazanie okoliczności stanowiących przesłankę utajnienia, gdyż mogą one umożliwić ujawnienie tożsamości przesłuchiwanego. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepisy art. 23 ust. 2 – 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), zwanej dalej ustawą, regulują tryb utajniania danych umożliwiających identyfikację osób udzielających informacji przeprowadzającemu kontrolę inspektorowi pracy. Możliwość utajnienia takich danych nie istniała w stanie prawnym przed wejściem w życie tej ustawy, a jej celem było zwiększenie skuteczności działania inspekcji pracy – ograniczonej często przez niechęć pracowników do informowania inspektorów pracy o nieprawidłowościach w sferze prawa pracy związaną z obawami pracowników przed szykanami ze strony pracodawcy lub środowiska. W myśl art. 23 ust. 2 – 4 ustawy, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osoby, które są lub były zatrudnione, albo które wykonują lub wykonywały pracę na jego rzecz na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym osoby wykonujące na własny rachunek działalność gospodarczą - mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, inspektor pracy może wydać postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości tego pracownika lub osoby, w tym danych osobowych. W razie wydania postanowienia okoliczności takie pozostają wyłącznie do wiadomości inspektora pracy. Protokół przesłuchania pracownika lub osoby wolno udostępniać pracodawcy tylko w sposób uniemożliwiający ujawnienie danych osobowych. Na postanowienie w sprawie zachowania w tajemnicy danych osobowych pracodawcy przysługuje zażalenie, do okręgowego inspektora pracy. Postępowanie dotyczące zażalenia toczy się bez udziału pracodawcy i objęte jest tajemnicą służbową. Art. 12 ustawy stanowi, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Skoro na postanowienie oparte na art. 23 ust. 2 ustawy przysługuje zażalenie to podlega ono także kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne na podstawie art. 3 §2 pkt 2 p.p.s.a. oraz zgodnie z art. 124§2 k.p.a. powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Obowiązek uzasadnienia dotyczy oczywiście postanowień organów obu instancji. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art.107 § 2-5 k.p.a. Art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie postanowienia odpowiadające wymogom przywołanych wyżej przepisów odzwierciedlać powinno tok rozumowania organu administracji prowadzący do konkretyzacji określonego stosunku prawnego opartego na wskazanej normie prawnej. Skoro zatem w niniejszej sprawie organy inspekcji pracy dostrzegły przesłanki do zastosowania art. 23 ust. 2 ustawy, to przesłanki te powinny zostać skonkretyzowane w uzasadnieniu postanowienia opartego na wymienionym przepisie. Nie czyni bowiem zadość wymogom stawianym uzasadnieniu postanowienia przez art. 107§3 w związku z art. 126 k.p.a. powtórzenie samej treści przepisu, na którym oparto rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wskazanie faktów czyniących uzasadnioną obawę, że udzielenie informacji inspektorowi pracy może spowodować uszczerbek po stronie osoby udzielającej takiej informacji. Wskazanie na czym miałby polegać uszczerbek również powinno stanowić element uzasadnienia faktycznego – niezbędnego dla dokonania procesu subsumpcji stanu faktycznego sprawy do normy prawnej wynikającej z art. 23 ust. 2 ustawy. Podkreślić należy, że powyższych rozważań nie należy traktować jako pozwalających na unicestwienie celu postanowienia opartego na przepisie art. 23 ust. 2 ustawy – jakim jest zagwarantowanie szeroko rozumianego bezpieczeństwa osobom udzielającym informacji organom inspekcji pracy. Rzeczą organów stosujących przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589) jest takie uzasadnienie postanowień opartych na art. 23 ust. 2 tej ustawy, by nie umożliwiały one identyfikacji osób, których dotyczą – a równocześnie, by odpowiadały wymogom wynikającym z przepisów art. 107§3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Wymaga to niewątpliwie wysokich umiejętności po stronie organów stosujących prawo, lecz równocześnie jest jedynym sposobem umożliwiającym rzeczywiste, a nie formalne tylko dokonanie kontroli zarówno instancyjnej jak i tej sprawowanej przez sądy administracyjne. Kontrola taka nie jest bowiem możliwa jeśli uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sprowadza się do przytoczenia treści stosowanego przepisu i stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do jego stosowania. Należy wziąć pod uwagę, że przepis art. 23 ust. 2 ustawy stanowi istotny wyjątek od zasady określonej w art. 10§1 k.p.a., przewidującej zapewnienie wszystkim stronom postępowania czynnego udziału we wszystkich jego stadiach. Jako rozwiązanie prawne o charakterze wyjątkowym w stosunku do powyższej, fundamentalnej zasady postępowania podlega ono zastosowaniu tylko wówczas, gdy jest to rzeczywiście konieczne. Tym bardziej niezbędna jest rzeczywista, a nie pozorna tylko kontrola stosowania tego instrumentu w toku postępowań prowadzonych przez organy inspekcji pracy. Ponieważ uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie czyni zadość wymogom art. 107§3 w związku z art. 126 k.p.a., co uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości zastosowania art. 23 ust. 2 ustawy w niniejszej sprawie, to uznać należało, że doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi. Podstawą orzeczenia w przedmiocie możliwości wykonania zaskarżonego postanowienia był art. 152 p.p.s.a. – przy czym z uwagi na specyfikę postanowienia o utajnieniu danych osobowych świadka Sąd uznał za właściwe umożliwienie wykonania zaskarżonego postanowienia – pomimo jego uchylenia.