VII SA/Wa 1568/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi O. [...] "G." na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącej O. [...] "G." kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 i art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 1991 r. Nr 88, poz. 400 z późn. zm.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania O. [...], w sprawie zmiany terminu realizacji decyzji z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej W. w zakresie obowiązków dotyczących wyposażenia w dźwiękowy system ostrzegawczy DSO w starej części budynku hotelu G. przy Pl. P. [...] w W. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej W., decyzją z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] zobowiązał właściciela budynku m.in. do wyposażeniu obiektu w dźwiękowy system ostrzegawczy DSO (pkt. 4 decyzji). Biorąc pod uwagę fakt, iż realizacja powyższego obowiązku wiąże się z przygotowaniem natury organizacyjnej i finansowej, organ I instancji wydając przedmiotową decyzję określił roczny termin realizacji zalecenia tj. do dnia 31 maja 2007 r. Strona pismem z dnia [...] maja 2007 r. wniosła o prolongatę realizacji przedmiotowego obowiązku określonego w pkt. 4 argumentując ten fakt koniecznością przygotowań finansowych, przetargowych oraz koniecznością wykonania dokumentacji projektowej. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej W., uznając argumentacje strony i przychylając się do zaproponowanej przez stronę zmiany terminu, decyzją z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] uchylił termin wykonania obowiązku i określił nowy tj. do dnia 31 maja 2008 r. Strona pismem z dnia 6 czerwca wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji [...] wnosząc o kolejną prolongatę terminu realizacji przedmiotowego obowiązku. Motywując swoje rozstrzygnięcie [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podniósł, iż wniosek o kolejną prolongatę terminu wpłynął po terminie przewidzianym na realizację przedmiotowego obowiązku określonym w zaskarżonej decyzji organu I instancji, strona nie wniosła o przywrócenie terminu do odwołania. Postępowanie administracyjne w tym zakresie dotyczy dźwiękowego systemu ostrzegawczego (DSO), którego wymóg po raz pierwszy zawarto w rozporządzeniu MSWiA z 16 czerwca 2003 r. (Dz. U. Nr 121, poz. 1138). W przepisie przejściowym do tego rozporządzenia, w § 40 pkt 2 ustalono, że w odniesieniu do obiektów wzniesionych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, będzie on obowiązywać po upływie 24 miesięcy od dnia wejścia jego w życie, tj. po 26 lipca 2005 r., zatem po tym dniu stał się wymagalny w obiektach, w stosunku do których obowiązek wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80 poz. 563) żadnych zmian w tym zakresie nie wprowadziło. Istniejący w chwili obecnej stan w rozpatrywanym budynku, polegający na braku dźwiękowego systemu ostrzegawczego w budynku Hotelu G., w sposób istotny wpływa na pogorszenie bezpieczeństwa osób w nim przebywających, w tym w szczególności warunków ewakuacji. Strona od chwili nałożenia obowiązku w 2006 r. do chwili obecnej, zrealizowała (co przytoczyła w swoim odwołaniu) jedynie czynności przygotowawcze nie zakończone nawet podpisaniem umowy z podmiotem wytypowanym do realizacji przedmiotowej inwestycji, zatem nie zrealizowała w pełni swoich zobowiązań z [...] maja 2007 r., stanowiących podstawę dokonanej prolongaty terminu w decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...]. Organ zauważył, iż argumentacja strony, iż realizacja DSO wstrzymywana jest obecnie wejściem życie rozporządzenia MSWiA z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego i ochronie zdrowia i życia oraz mienia, a także zasad wydawania dopuszczenia tych wyrobów do użytkowania (Dz. U. Nr 143, poz. 1002) jest bezzasadna, gdyż świadectwa dopuszczenia wymagane są bowiem dla wyrobów wprowadzanych do obrotu po wejściu w życie przepisu tj. 23 sierpnia 2007 r. W stosunku do wyrobów wprowadzonych do obrotu przed tą datą, zastosowanie mają zasady określone w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. Nr 92, poz. 881), w tym także wyrobów objętych obowiązkiem stosowania systemu oceny zgodności w okresie przejściowym, tj. do dnia 31 grudnia 2009 r. określonym w przepisach końcowych rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie deklarowania zgodności wyrobów budowlanych oraz sposobu znakowania ich znakiem budowlanym (Dz. U. Nr 198, poz. 2041 - zm. Dz. U. z 2006r. Nr 245, poz. 1782). Odnosząc się do wniosku strony o prolongatę terminu realizacji decyzji, organ II instancji uznał, że kolejne przedłużenie terminu jest niezasadne, gdyż argumentacja strony nie ma oparcia w obecnym stanie prawnym, umożliwiającym realizację przedmiotowego obowiązku. Skargę na powyższe postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła O. [...] z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojej skargi strona skarżąca wskazała, iż zwróciła się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. o przesunięcie terminu realizacji obowiązków nałożonych m. in. decyzją [...] z dnia [...] maja 2007 r. wydaną przez Komendanta Miejskiego PSP W. S. wnosiła o odroczenie terminu realizacji obowiązków nałożonych wskazaną decyzją. Pismo zawierające wniosek o zmianę treści decyzji zostało zatytułowane "odwołanie" jednak zdaniem strony sformułowania w nim użyte w oczywisty sposób prowadziły do wniosku, że strona wnosi o zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia. Zatem S. o zmianę decyzji mogła zwrócić się zarówno do Miejskiego Komendanta, który wydał pierwotną decyzję, jak i do Komendanta Wojewódzkiego, który jest organem wyższego stopnia. Skarżąca wskazała, iż organ nie zwrócił się do strony z prośbą o wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości w interpretacji treści żądania i przyjął najmniej korzystne dla O. [...] rozwiązanie. Wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania oraz o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego narusza, zdaniem strony, art. 7 i art. 77 k.p.a. Strona skarżąca wskazała ponadto, iż w jej ocenie, zaskakujące jest działanie Komendanta Wojewódzkiego jeśli weźmie się pod uwagę fakt, iż żądanie o dokładnie tej samej treści dotyczące decyzji wydanej przez niego zinterpretował jako wniosek o zmianę decyzji ostatecznej, a nie jako odwołanie skierowane do niewłaściwego organu i wniesione po terminie. Nadto zdaniem skarżącej S., powoływane przez organ w uzasadnieniu decyzji argumenty w żadnym wypadku nie odnoszą się do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a przecież właśnie tego dotyczy skarżone postanowienie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowienie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, w sprawie zamiany terminu realizacji decyzji z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej W. Kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, iż zapadło ono z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 oraz z naruszeniem przepisu art. 107 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada praworządności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA948/00 LEX nr 50114). Jednym z elementów składowych postanowienia, bez którego nie może ono istnieć, jest rozstrzygnięcie postanowienia administracyjnego, treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania. Kolejnym niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanego postanowienia jest jego uzasadnienie. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. postanowienie wydane przez organ administracji publicznej powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis art. 124 § 2 k.p.a. również wymienia elementy uzasadnienia postanowienia. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma zatem obowiązek dokładnie podać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1987 r. IV SA 385/87 GAP 1987 r. nr 21, str. 40). Uzasadnienie stanowi integralną część postanowienia i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część postanowienia. Ważnym zagadnieniem w odniesieniu do uzasadnienia faktycznego jest to, by rozstrzygnięcie w sprawie miało swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Uzasadnienie prawne powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2008 r., nie koresponduje z jego uzasadnieniem. Należy zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, iż powoływane przez organ w uzasadnieniu postanowienia argumenty w żadnym stopniu nie odnoszą się do kwestii stanowiącej osnowę postanowienia, a więc kwestii związanych z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania, dotyczą one kwestii związanych ze zmianą decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Strona skarżąca w skardze podaje, iż pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. zwróciła się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o przesunięcie terminu realizacji obowiązków nałożonych m. in. decyzją [...]z dnia [...] maja 2007 r. wydaną przez Komendanta Miejskiego PSP W. Pismo to, zostało przez organ, uznane za odwołanie od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej W. z dnia [...] maja 2007 r., w związku z tym, iż tak zostało zatytułowane. Wskazać jednakże należy, iż nauka i judykatura zgodnie ustalają zasadę, iż to treść pisma, a nie nagłówek decyduje o jego charakterze (wyrok NTA z 5.5.1924 r., L. Rej. 877/23, Zbiór Wyroków NTA II/390, cyt. za E. Iserzon, Postępowanie administracyjne, s. 191; wyr. NSA z 2.1.1988 r., SA/Wr 815/87, ONSA 1988, Nr 1, poz. 31; R. Hauser, Podania, s. 90). Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (np. sprecyzowanie żądania) należą zawsze do wnoszącego podanie. W razie wątpliwości co do właściwej treści podania, władza winna zażądać od podającego wyjaśnienia. Organ administracji ma obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej woli strony. Zgodnie bowiem z dyspozycją przepisu art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymogom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienia podania bez rozpoznania. W ocenie Sądu, organ nie wyjaśnił rzeczywistej treści wnoszącego pismo, co w konsekwencji rzutowało na rozstrzygnięcie organu. Powyższe naruszenie, stało się podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 152 w/w ustawy zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.