II OSK 880/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 770/08 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynków oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r. , sygn. akt II SA/Bk 770/08 oddalił skargę J. B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynków. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Starosta Sokólski w powtórnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym udzielił W. i J. B. pozwolenia na rozbiórkę budynków gospodarczych znajdujących się na działce nr [...], przy ul. [...] w Sokółce. Z rozstrzygnięciem Starosty nie zgodził się J. B., zaskarżając je do Wojewody Podlaskiego. W piśmie z dnia 23 czerwca 2008 r. J. B. zwrócił się do Wojewody Podlaskiego z wnioskiem o ustalenie kosztów postępowania, powołując się na art. 263 § 2 k.p.a. i zaliczenie dodatkowo do tych kosztów uzasadnionych, w jego przekonaniu, wydatków poniesionych przy sporządzaniu wystąpień, przez ustalenie stawki 50 zł za środki zaskarżenia i 10 zł za pozostałe pisma. Podnosząc jednocześnie inne kwestie skarżący wniósł o uchylenie decyzji Starosty Sokólskiego z dnia [...] marca 2008 r. i umorzenie postępowania administracyjnego. Wojewoda Podlaski rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2008 r., po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, uwzględniając ustalenia "wizji lokalnej" – oględzin - w terenie przeprowadzonej przez pracowników organu I instancji w dniu 14 lipca 2008 r., uchylił decyzję Starosty Sokólskiego z dnia [...] marca 2008 r. udzielającą W. i J. B. pozwolenia na rozbiórkę budynków gospodarczych, na działce położonej przy ul. [...] w Sokółce i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy ustosunkował się negatywnie do wniosku skarżącego z dnia 23 czerwca 2008 r. o zwrot kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2008 r. J. B. zwrócił się o uzupełnienie tej decyzji Wojewody Podlaskiego w kwestii ustalenia kosztów postępowania na jego rzecz. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Wojewoda Podlaski odmówił w trybie art. 111 § 1 k.p.a. uzupełnienia swojej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. co do jej rozstrzygnięcia w żądanym zakresie. W tej sytuacji J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2008 r., kwestionując ustalenia organu co do kosztów postępowania. Natomiast rozpatrując odrębnie wnioski J. B. z dnia 23 czerwca 2008 r. i z dnia 14 sierpnia 2008 r., wyłącznie w części dotyczącej ustalenia i przyznania zwrotu kosztów postępowania Wojewoda Podlaski stwierdził, że nie istnieją przesłanki formalne do ustalenia i przyznania J. B. zwrotu kosztów i w związku z tym Wojewoda działając w trybie art. 264 § 1 i § 2 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. odmówił wnioskodawcy ustalenia i przyznania zwrotu tych kosztów. Powyższe postanowienie z dnia [...] września 2008 r. zostało przez J. B. zaskarżone do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie podkreślenia wymaga, że organ prawidłowo nie rozstrzygnął w przedmiocie zwrotu kosztów J. B. w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., albowiem brak było ku temu podstaw prawnych. Kwestia ta została szeroko uzasadniona w zaskarżonej decyzji, i co prawda uzasadnienie, choć słuszne, to jednak nie powinno się znaleźć w zaskarżonej decyzji. To uchybienie jednak nie miało istotnego znaczenia dla zasadniczego rozstrzygnięcia w sprawie. Okoliczność, iż w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. znalazły się wywody dotyczące zwrotu kosztów postępowania dla skarżącego spowodowana była tylko i wyłącznie złożonym przez niego wnioskiem z dnia 23 czerwca 2008 r. Organ zawarł je w uzasadnieniu tej decyzji tylko, dlatego, by to uzasadnienie spełniało wymogi z art. 107 § 1 k.p.a. (Odniesienie się do wszelkich kwestii podnoszonych w odwołaniu). Zagadnienie kosztów nie miało znaczenia dla istoty merytorycznego rozpoznania odwołania J. B., o czym przekonuje wynik rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania zawarty w postanowieniu z [...] września 2008 r. Zatem, skoro kwestia zwrotu kosztów została podniesiona w odwołaniu od decyzji starosty z [...] marca 2008 r. to formalnie organ odwoławczy winien się odnieść do niej w oddzielnym postanowieniu, co też później uczynił. Jedyne uchybienie formalne, jakiego dopuścił się organ to odwleczenie w czasie z wydaniem postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania. Odnośnie zaś tego postanowienia Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. W sprawie kosztów postępowania organ orzeka odrębnie, nie łącząc tego z załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. Postanowienie wydawane w sprawie kosztów ma samodzielny byt, bo dotyczy kwestii incydentalnej niezwiązanej z istotą sprawy, lecz z czynnościami postępowania. W literaturze przedmiotu podkreśla się także, że postanowienie to nie ma wpływu na wykonanie decyzji administracyjnej. Postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy. Na postanowienie takie przysługuje zażalenie na zasadach ogólnych (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 883-884). Na marginesie Sąd przypomniał, iż inną kwestią jest uzupełnienie decyzji w zakresie zwrotu kosztów postępowania, a inną rozstrzygnięcie w tym przedmiocie odrębnym postanowieniem. Wniosek o uzupełnienie zaskarżonej decyzji został rozpoznany przez właściwy organ i postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. załatwiono go odmownie. Reasumując Sąd uznał, że skarga podlegała oddaleniu, albowiem organ nie miał obowiązku, a nawet nie mógł orzec o kosztach postępowania w decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Takie rozstrzygnięcie możliwe było na mocy oddzielnego aktu, co też Wojewoda uczynił postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Zaskarżona decyzja jest zatem kompletna i jako taka nie wymagała uzupełnienia, co też słusznie Wojewoda Podlaski zauważył i dał temu wyraz w postanowieniu z dnia [...] września 2008 r. oddalającym wniosek o uzupełnienie. Uchybienie organu w postaci odwleczenia w czasie wydania postanowienia o odmowie ustalenia i przyznania kosztów postępowania na rzecz skarżącego było uchybieniem nieistotnym i nie miało znaczenia dla zasadniczego rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej – p.p.s.a.). Od powyższego wyroku J. B. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w postaci: 1) art. 151 p.p.s.a. w następstwie tego, że wskutek wadliwej interpretacji art. 264 k.p.a. - sprzecznej z treścią wyroku w sprawie SA/Bk 1562/02 zapadłego pomiędzy tymi samymi stronami (naruszenie zasady res iudicata ) - i art. 107 § 1 k.p.a. - sprzecznej z treścią stanowiska WSA w Białymstoku wyrażonego wyrokiem w sprawie I SA/Bk 333/08 (dotyczącej skarżącego); Sąd niezasadnie oddalił skargę, 2) art. 33 § 1 p.p.s.a. przez dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako uczestnika postępowania na prawach strony Urzędu Miejskiego w Sokółce Wydział Finansowy, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją — co skutkuje nieważnością postępowania z przyczyny określonej w 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. wskutek orzekania Sądu poza granicami sprawy, tj. w zakresie prawidłowości stanowiska Wojewody, co do odmowy ustalenia kosztów postępowania administracyjnego, albowiem jak zauważył Sąd w uzasadnieniu wyroku jest to badane przed innym organem administracyjnym - co pozbawia stronę możności obrony swych praw, w tym technicznie wyodrębnionym postępowaniu administracyjnym, gdzie Wojewoda Podlaski jest organem pierwszej instancji, a do rozpoznania ewentualnej skargi jest uprawniony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów pełnomocnika według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz dopuszczenie dowodu z wyroków zapadłych w sprawach SA/Bk 1562/02 i I SA/Bk 333/08 na okoliczność zarzutów podniesionych w punkcie pierwszym skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści przywołanego art. 264 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że postanowienie w sprawie kosztów wydaje się tylko wówczas, gdy zachodzi potrzeba ich ustalenia, w przeciwnym wypadku wydawanie postanowienia jest bezprzedmiotowe, a technicznie wyodrębnione postępowanie podlega umorzeniu. Zażalenie na postanowienie wydane w trybie art. 264 § 1 k.p.a. przysługuje tylko osobie zobowiązanej do poniesienia kosztów, a nie każdej stronie postępowania administracyjnego. Takie zażalenie co oczywiste nie przysługuje też organowi, który wydał postanowienie o ustaleniu kosztów, sam się nimi obciążając. Słuszne jest zatem stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku zaprezentowane w wyroku z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie SA/Bk 1562/02, ze skargi J. B. na decyzję Wojewody Podlaskiego: "Jak wynika z przywołanego przepisu (art. 264 k.p.a. - dopisek pełnomocnika skarżącego) odrębne postanowienie w sprawie kosztów wydaje się w sytuacji zobowiązania strony do ich poniesienia. Jeżeli natomiast organ nie uwzględnia wniosku strony w przedmiocie przyznania jej kosztów postępowania, a kwestia ta może być wyjaśniona w uzasadnieniu jako integralnym składniku decyzji". Ponieważ wyrok ten zapadł pomiędzy tymi samymi stronami, gdzie sprawę w imieniu Wojewody Podlaskiego załatwiał ten sam pracownik, stworzył on pomiędzy tymi stronami prawo, a wytyczony nim sposób rozstrzygania o odmowie ustalenia osoby zobowiązanej do pokrycia kosztów strony, podlegał ochronie prawnej na zasadzie res iudicata. W myśl art. 33 § 1 p.p.s.a.: Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem postępowania na prawach strony". Urząd Miejski w Sokółce Wydział Finansowy nie brał udziału w postępowaniu o pozwolenie na rozbiórkę, zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewody Podlaskiego. Jako strona postępowania zaistniał dopiero przy rozpatrywaniu wniosku o uzupełnienie decyzji, jako prawdopodobnie organ ewentualnie zobowiązany do zwrotu opłat skarbowych. Udział tego podmiotu byłby jednak dopuszczalny z chwilą wydania postanowienia o ustaleniu kosztów postępowania. Dopuszczenie zaś go do postępowania zakończonego skarżoną decyzją oznaczałoby uprawnienie do skarżenia także decyzji (uzasadnienia) w części nie dotyczącej kosztów postępowania; nie może być przy tym mowy o częściowym uprawnieniu tego uczestnika postępowania, przy posiadaniu pełnej zdolności do czynności prawnych. Niniejsze postępowanie pokazuje, że inne mogą być strony postępowania merytorycznego, a inne przy wydawaniu postanowienia w trybie art. 264 § 1 k.p.a. o ustaleniu kosztów. Te ostatnie może obejmować także strony ustawowo zobowiązane do pokrycia kosztów postępowania. Dopuszczenie Urzędu Miejskiego do udziału w postępowaniu pozbawia skarżącego możności obrony swych i skutkuje nieważnością postępowania sądowego na zasadzie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Za niedopuszczalne uznano dywagacje Sądu na temat słuszności stanowiska Wojewody Podlaskiego o braku podstaw prawnych do rozstrzygania w przedmiocie zwrotu kosztów, przy jednoczesnym twierdzeniu, że stanowisko to nie powinno znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, lecz w uzasadnieniu postanowieniu z art. 264 § 1 k.p.a., gdzie Wojewoda byłby organem I instancji. Sąd nie może przedwcześnie wyrażać swego poglądu w sprawie technicznie wyodrębnionym, a jeszcze nie zakończonym postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, iż sadem miejscowo właściwym będzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Takie zachowanie Sądu godzi w prawo strony do obrony swych praw, jako że przedwcześnie wyrażone stanowisko może zostać powielone przez organ odwoławczy rozpatrujący zażalenie wniesione w trybie art. 264 § 2 k.p.a. i stanowi niedozwoloną sugestię dla innego Sądu, co do treści wyroku. Dlatego orzekanie poza granicami jurysdykcji określonymi w art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, uprawniające do przedstawienia tego jako zarzutu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należało odnieść się do zarzutu nieważności postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu po rozwagę nieważność postępowania. Nieważność postępowania zachodzi w sytuacjach wskazanych w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a.. W sprawie niniejszej skarżący twierdzi, że został pozbawiony możliwości obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako uczestnika postępowania Urząd Miejski w Sokółce Wydział Finansowy, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Tak sformułowany zarzut należało uznać za bezpodstawny. Dopuszczenie bowiem do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym Urzędu Miejskiego w Sokółce (Burmistrza Gminy) niezależnie od tego czy było to prawidłowe czy też nie w żaden sposób nie mogło prowadzić do pozbawienia skarżącego możności obrony swych praw. Ponadto należy zauważyć, że wbrew temu co twierdzi skarżący – Urząd Miejski w Sokółce brał udział w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2008 r. W takiej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej nie zachodzi przesłanka nieważności postępowania zawarta w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W sprawie nie zachodzą również inne przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Za nieuzasadniony należy również uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zasadnie na podstawie powołanego wyżej przepisu orzekł o oddaleniu skargi. Należy bowiem podzielić tezy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w sprawie kosztów postępowania organ orzeka odrębnie, nie łącząc tego z załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. W sprawie kosztów wydaje się zatem odrębne postanowienie, które ma samodzielny byt ponieważ dotyczy kwestii incydentalnej. Postanowienie takie stosowanie do art. 264 § 2 k.p.a. wydawane jest "w sprawie kosztów postępowania", a więc zarówno wtedy, gdy organ ustala takie koszty, jak i wtedy, gdy odmawia ich przyznania. W takiej sytuacji zatem organ prawidłowo odmówił uzupełnienia zaskarżonej decyzji w zakresie kosztów postępowania. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło natomiast postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. w którym Wojewoda Podlaski odmówił ustalenia i przyznania zwrotu kosztów postępowania J. B. Trafnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że organ nie miał obowiązku a nawet nie mógł orzec o kosztach postępowania w decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Bezpodstawne jest powoływanie się przy tym przez skarżącego na wyroki zapadłe przez Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Białymstoku w sprawach o sygn. akt SA/Bk 1562/05 i I SA/Bk 333/08, gdyż wyroki te zostały wydane w zupełnie innych sprawach. Nie można również zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł poza granicami skargi naruszając tym samym art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie oceniał zasadności odmowy przyznania kosztów postępowania – co nastąpiło w postanowieniu Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2008 r. w którym organ odmówił ustalenia i przyznania zwrotu kosztów postępowania J. B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził jedynie i co mieści się w granicach sprawy, że Wojewoda Podlaski prawidłowo nie orzekł o kosztach postępowania w zaskarżonej przez J. B. decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Zakres rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji zawarty jest zatem w granicach sprawy niniejszej, które to granice wyznacza w sprawie niniejszej decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2008 r. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.