VI SA/Wa 1778/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r. w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 30.000 (trzydzieści tysięcy) złotych za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. stwierdza, że decyzje opisane w pkt 1 w uchylonym zakresie nie podlegają wykonaniu. W dniach 19 - 26 marca 2007 r. upoważniony inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w G. przeprowadził kontrolę w firmie S. R. (dalej także jako strona skarżąca). Przedmiotem i zakresem kontroli było przestrzeganie obowiązujących w okresie od dnia 1 września 2006 r. do 31 października 2006 r. przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11 kwietnia 2006 r.), rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L370 z 1 grudnia 1985 r. ze zm.) oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31 grudnia 1985 r. P.0008-0021 ze zm.). Organ stwierdził wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. W zakresie tego naruszenia organ stwierdził, że jeden z kierowców nie posiadał ważnych badań psychologicznych. Strona skarżąca w toku kontroli okazała wystawione zaświadczenie potwierdzające spełnianie wymaganych kwalifikacji kierowcy R. F., zawierające błędne wskazanie ważności badań psychologicznych do dnia 24 sierpnia 2025 r. Świadectwo kwalifikacji na podstawie którego wystawione zostało ww. zaświadczenie utraciło ważność przed okresem objętym kontrolą tj. w dniu 19 października 2004 r. Dlatego też, w ocenie organu nie mogło stanowić podstawy do uzupełnienia wpisu na wystawionym zaświadczeniu. Strona okazała orzeczenie psychologiczne R. F. wystawione w dniu 7 marca 2007 r. Strona nie okazała orzeczenia psychologicznego ważnego w okresie objętym kontrolą. Analiza okazanych wykresówek wykazała, iż ww. kierowca w okresie kontroli świadczył na rzecz strony pracę polegającą na kierowaniu pojazdem. W związku z powyższym stwierdzono naruszenie obowiązującego w okresie objętym kontrolą art. 39 d i 39 e ustawy o transporcie drogowym. Organ w toku kontroli stwierdził również wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy. Organ stwierdził, że strona skarżąca nie okazała ewidencji czasu pracy zatrudnionych dwóch kierowców. Podczas przesłuchania strona zeznała, iż nie prowadziła w okresie objętym kontrolą ewidencji czasu pracy ww. kierowców. W związku z ww. ustaleniami stwierdzono naruszenie art. 25. ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców. W toku kontroli stwierdzono w pięciu przypadkach wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Na tę okoliczność strona skarżąca okazała między innymi umowy na świadczenie usług w okresie objętym kontrolą w zakresie obsługi linii komunikacyjnych z firmą M. K. Strona w przesłuchaniu potwierdziła, iż świadczyła usługi na 5 liniach wyposażając kierowców w wypisy z licencji wydane na firmę S. R. oraz zezwolenia wydane na firmę M. K. Strona zeznała, iż wykonywała usługi na niżej wymienionych 5 liniach komunikacyjnych w ramach współpracy z firmą M. K. Powyższe potwierdzają również ustalenia kontroli przeprowadzonej w firmie M. K. w okresie od 1 lipca 2006 r. do 31 października 2006 r. Strona oświadczyła, iż w okresie objętym kontrolą nie posiadała zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linie komunikacji miejskiej. Wobec powyższego stwierdzono naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Na decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2007 r. strona skarżąca złożyła odwołanie, w którym domagała się jej uchylenia. W jej ocenie kara za nieposiadanie przez kierowcę – R. F. ważnych badań psychologicznych została nałożona bezpodstawnie. Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został protokół, który został doręczony przedsiębiorcy. Stwierdzone przez kontrolujących uchybienia stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, o którym strona została powiadomiona pismem z dnia 26 marca 2007 r. W odpowiedzi na zawiadomienie organu przedsiębiorca nie zgodził się z zarzutem nieposiadania przez kierowcę R. F. ważnych badań psychologicznych z uwagi na to, że uprawniony psycholog w orzeczeniu wydanym po zbadaniu wyżej wymienionego, określił termin następnego badania na dzień 24 sierpnia 2025 r. Taka też data ważności badań psychologicznych kierowcy widniała w jego świadectwie kwalifikacji, wydanym przez Starostę K., które było ważne do dnia 19 października 2004 r. Data ważności świadectwa kwalifikacji kończyła się jedynie z uwagi na konieczność powtórzenia badań lekarskich. Odnośnie zarzutu wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia strona wyjaśniła, że M. K., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] posiada pięć zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych osób w komunikacji miejskiej miasta na prawach powiatu G. Wspomniany przedsiębiorca i S. R. działając w myśl przepisu art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym w związku z przepisem art. 5 ustawy Prawo przewozowe zawarli umowy, na mocy których skarżącemu zostało w całości powierzone wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych, które były przedmiotem uregulowań powyższych zezwoleń. W tym stanie rzeczy nie doszło do uchybienia przepisów ustawy o transporcie drogowym, opisanego w protokole kontroli. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na S. R., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] karę pieniężną w kwocie 31500 złotych, którą ograniczył do kwoty 30000 złotych. Na podstawie protokołu kontroli organ stwierdził, iż doszło do wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne skutkujące karą w wysokości 500 złotych na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz lp. 1.8.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy (x 2), za co organ nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 1000 złotych w oparciu o art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz lp. 1.8.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym oraz wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia (x 5), co skutkowało nałożeniem kary w łącznej kwocie 30000 złotych na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz lp. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Suma kar pieniężnych podczas niniejszej kontroli wyniosła łącznie 31500 złotych. Mając na uwadze art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym organ ograniczył karę pieniężną do wysokości 30000 złotych. Skarżący zwrócił uwagę, że uprawniony psycholog w orzeczeniu wydanym po zbadaniu wspomnianej osoby, określił termin następnego badania na dzień 24 sierpnia 2025 roku. Taka też data ważności badań psychologicznych tego kierowcy widniała w jego świadectwie kwalifikacji wydanym przez Starostę K., które było ważne do dnia 19 października 2004 roku. Data ważności świadectwa kwalifikacji kończyła się jedynie z uwagi na konieczność powtórzenia badań lekarskich. W zakresie naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, strona skarżąca wskazała, że art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym w związku z przepisem art. 5 ustawy Prawo przewozowe dopuszcza możliwość wykonywania przewozów regularnych osób przez przewoźnika zastępczego w oparciu o stosowne zezwolenie uzyskane przez przewoźnika głównego. W wyniku rozpoznania odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] utrzymał decyzję organu I instancji w mocy w zakresie stwierdzonych naruszeń: 1. wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne 2. wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, Jednocześnie organ uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w zakresie wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy zakresie prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy. Organ odwoławczy odnosząc się do poszczególnych naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wskazał na obowiązujące w każdym z nich przepisy prawa krajowego. W odniesieniu do naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne organ uznał za zgodne z prawem działania organu pierwszej instancji w tym zakresie. Zgromadzony bowiem w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że jeden z zatrudnionych przez stronę kierowców nie miał przeprowadzonych ważnych badań psychologicznych. Strona skarżąca nie przedstawiła stosownych dokumentów potwierdzających ważność badań psychologicznych, zatem zasadne było nałożenie kary pieniężnej za niniejsze naruszenie. Odnośnie naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy, organ odwoławczy stwierdził, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w tym zakresie i umorzenie postępowania w pierwszej instancji. Na poparcie niniejszego rozstrzygnięcia organ wskazał na art. 391 ust. 1 pkt 3, 4, 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), który określa, jakie dokumenty powinien przedsiębiorca obecnie gromadzić w siedzibie przedsiębiorstwa. W skład wymienionych tam dokumentów nie wchodzi ewidencja czasu pracy, której brak, stwierdzony podczas trwania kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, był podstawą do nałożenia kary pieniężnej. Na dzień wydania niniejszej decyzji wskazane powyżej przepisy prawa mówiące o obowiązku prowadzenia przez przedsiębiorcę ewidencji czasu pracy nie obowiązują, ponieważ nie istnieją przepisy, na podstawie których zostały wydane. Rozpoznając odwołanie strony skarżącej w zakresie stwierdzonego naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, organ uznał, że prawidłowo organ pierwszej instancji nałożył na stronę skarżącą ww. karę pieniężną. Uzasadniając rozstrzygnięcie w tym zakresie, organ wskazał na zgromadzony w sprawie niniejszej materiał dowodowy. Na jego podstawie, strona skarżąca w okresie objętym kontrolą wykonywała transport drogowy osób bez wymaganego zezwolenia. Stanowiska w tej sprawie nie zmieniła również argumentacja zawarta w odwołaniu strony skarżącej, bowiem w ocenie organu art. 5 ustawy prawo przewozowe jednoznacznie wskazuje, że powierzenie przewozu powinno być sytuacyjne i co do zasady nie powinno skutkować podjęciem przez innego przewoźnika regularnego świadczenia przedmiotowych usług. Przedsiębiorca w wyniku chwilowej, nagłej niemożności realizacji danego przewozu może powierzyć ją innemu przewoźnikowi. Do takich jednak sytuacji nie można zaliczyć przewozów realizowanych przez stronę skarżącą, o czym świadczą umowy zawarte pomiędzy nią i innym przewoźnikiem. Charakter tych przewozów jest jednoznaczny i ma charakter regularnych przewozów osób na podstawie zezwoleń udzielonych innemu przewoźnikowi. Organ uznał, że takie działanie jest niedopuszczalne ze względu na fakt iż, nie jest to w myśl zacytowanej powyżej ustawy "powierzenie wykonania przewozu" ale podjęcie się wykonywania przewozów o charakterze ciągłym i powtarzalnym bez posiadania odpowiedniego zaświadczenia. Z uwagi na powyższe, organ w zakresie tegoż naruszenia, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Następnie strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. w zakresie pkt 1 i 3 podjętego rozstrzygnięcia. Strona skarżąca pełni powtórzyła zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że jest ona częściowo zasadna. Organ, aż w pięciu przypadkach stwierdził wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, za co nałożył na niego karę pieniężną w łącznej kwocie 30000 złotych. Według oceny Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak i organu I instancji art. 5 ustawy Prawo przewozowe dotyczy jedynie takiej sytuacji, gdy przedsiębiorca w wyniku chwilowej, nagłej niemożności realizacji danego przewozu może powierzyć ją innemu przewoźnikowi. Nie odnosi się to jednakże do przewozów realizowanych przez adresata decyzji. Zgodnie z treścią umów zawieranych przez skarżącego ze swoim kontrahentem jak i z wyjaśnień S. R. wynika, że planowo i z zamiarem systematycznej kontynuacji podjął się wykonywania regularnych przewozów osób na podstawie zezwoleń udzielonych innemu przewoźnikowi. Zdaniem organów takie działanie jest niedopuszczalne ze względu na fakt, iż nie jest to w myśl ustawy prawo przewozowe "powierzenie wykonania przewozu" ale podjęcie się wykonywania przewozów o charakterze ciągłym i powtarzalnym bez posiadania odpowiedniego zaświadczenia. Z tym stanowiskiem nie sposób jest się zgodzić, zwłaszcza w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2007 r. I OSK 1237/06, Lex nr 366227 zgodnie z którym "przepis art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) w powiązaniu z art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.) dopuszcza wielokrotne powierzenie przewozu innemu przewoźnikowi, jednakże okoliczności tej nie można utożsamiać ze stałym powierzaniem przewozów. Czym innym jest, bowiem wykonywanie powierzonego przewozu w ramach danego zezwolenia na podstawie odrębnego zlecenia, a czym innym prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie regularnych przewozów. To ostatnie pojęcie jest szersze i obejmuje swym zakresem nie tylko wykonanie samego przewozu, lecz również wszelkie czynności z tym związane, takie jak organizacja przewozów regularnych, dystrybucja biletów czy też rozliczenia finansowe. W istocie nie chodzi nawet o częstotliwość wykonywanych przewozów, lecz ustalenie, który podmiot odpowiada za pełną organizację przewozu". W świetle powyższego wyroku decydujące znaczenie ma nie sama częstotliwość przewozów, ale który podmiot odpowiada za organizację przewozu. Pod tym kątem oba organy nie zbadały sprawy, dlatego też doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. To uchybienie organu skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 30000 złotych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. W pozostałym zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w całości podzielił stanowisko obydwu organów, iż na skarżącym stosownie do przepisów art. 39 l ust. 1 i ust. 2, 39 d ustawy o transporcie drogowym ciążył obowiązek skierowania kierowcy na badania psychologiczne, albowiem w dniu 19 października 2004 r. świadectwo kwalifikacji kierowcy utraciło ważność a wraz z nim badania lekarskie i psychologiczne wykonane w celu sporządzenia przedmiotowego świadectwa kwalifikacji. Skoro skarżący nie przedstawił innego ważnego orzeczenia psychologicznego kierowcy nałożenie kary było zasadne. W tym zakresie skargę na mocy art. 151 p.p.s.a. należało oddalić. Orzeczenie, jak w pkt 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji.