II SA/Lu 698/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]. nr [...] Decyzją z dnia 26 sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 lipca 2008 r., zmieniającą od dnia 1 lipca 2008 r. decyzję własną z dnia 27 lutego 2008 r., którą przyznano A. K. zasiłek stały w okresie do dnia 28 lutego 2010 r. w wysokości 444,00 zł miesięcznie, w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego i ustalającą jego wysokość na kwotę 171,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia 27 lutego 2008 r. organ pierwszej instancji przyznał A. K. zasiłek stały w okresie od dnia 1 lutego 2008 r. do dnia 28 lutego 2010 r. w kwocie 444,00 zł miesięcznie. Następnie w dniu 26 czerwca 2008 r. organ ten przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego ze skarżącą, ustalając, iż w dniu 2 czerwca 2008 r. otrzymała ona zasiłek pielęgnacyjny z wyrównaniem od dnia 1 lutego 2008 r. w łącznej kwocie 612,00 zł (luty, marzec, kwiecień i maj 2008 r. po 153,00 zł miesięcznie). W związku z tym, jak podkreśliło Kolegium, dochód skarżącej od czerwca 2008 r. uległ zmianie i wynosi 306,00 zł. Na dochód ten składa się bowiem zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł i ¼ wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153,00 zł. W tej sytuacji, w ocenie organu drugiej instancji, zastosowanie ma art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, iż w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Różnica pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem skarżącej od dnia 1 lipca 2008 r. wynosi 171,00 zł (477,00 zł – 306,00 zł) i w takiej wysokości zasiłek stały przysługuje skarżącej. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła, iż w sprawie tej nie zaszła żadna z przesłanek, o jakich mowa w przepisach ustawy o pomocy społecznej, pozwalających na zmianę lub uchylenie decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody. Zdaniem skarżącej pojęcie "zmiana sytuacji dochodowej" jest pojęciem szerszym od pojęcia "zmiany wysokości dochodu" w rozumieniu tej ustawy, co oznacza, że niedopuszczalne jest proste przeliczenie wysokości dochodu i jego zmiany, a istotnym jest ustalenie, czy ewentualna zmiana dochodu osoby była odczuwalna dla ogólnej sytuacji dochodowej osoby. Skarżąca podkreśliła, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku stałego nie osiągnęła żadnych dochodów, co uprawnia ją do uzyskania pełnej kwoty zasiłku stałego. Przepis art. 8 ust. 3 ustawy stosuje się bowiem jedynie do określenia dochodu przy ubieganiu się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej na wniosek strony, a nie przy zmianie decyzji z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art.36 pkt 1 litera "a" ustawy, zasiłek stały stanowi świadczenie pieniężne z pomocy społecznej, które przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej określone jest w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiącym, iż prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a więc również zasiłku stałego, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł (kwota wynikająca z § 1 pkt 1 litera "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. Nr 135, poz. 950). W art. 8 ust. 3 ustawy sformułowana została zasada ogólna ustalania dochodu, zgodnie z którą za dochód – w rozumieniu przepisów ustawy – uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Reguły zaliczania dochodu uzyskanego przez osobę lub rodzinę jednorazowo w większej wysokości do dochodu osoby lub rodziny zostały określone w art. 8 ust. 11 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie, kwotę tego dochodu rozlicza się w częściach równych na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Przepis ten nakazuje zatem rozliczać kwotę dochodu uzyskanego jednorazowo w ciągu dwunastu miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia – od miesiąca, w którym dochód został wypłacony przez kolejne dwanaście miesięcy. Odstępstwo od tak ujętej zasady wprowadza przepis art. 8 ust. 12 ustawy, który stanowi, iż w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Przepis ten określa zatem sposób liczenia dochodu osoby lub rodziny w sytuacji uzyskania jednorazowo dochodu należnego za wskazany okres. Kwotę dochodu należy wówczas rozliczyć w równych częściach na miesiące, za które dochód został wypłacony. Przykładowo, w odniesieniu do dochodu uzyskanego za kwartał, dochód ten należy rozliczyć w częściach równych na trzy miesiące. W przypadku określonym w art. 8 ust. 12 ustawy stosuje się więc podobną regułę jak w art. 8 ust. 11, z tym, że uzyskanego dochodu nie rozlicza się na dwanaście miesięcy, lecz na okres, za który dochód wypłacono. Oznacza to, że dochód wypłacony "z dołu" (a więc po upływie okresu, którego dochód ten dotyczy), dolicza się do dochodu za minione miesiące. Z akt sprawy wynika, że skarżąca mieszka wraz z matką, prowadząc odrębne gospodarstwo domowe. Prezydent Miasta decyzją z dnia 27 lutego 2008 r. przyznał skarżącej świadczenie pieniężne w formie zasiłku stałego w okresie od dnia 1 lutego 2008 r. do dnia 28 lutego 2010 r. w kwocie 444 zł miesięcznie. W dniu 26 czerwca 2008 r. przeprowadzona została aktualizacja wywiadu środowiskowego, w wyniku której ustalono, że decyzją z dnia 2 czerwca 2008 r. skarżącej przyznany został zasiłek pielęgnacyjny od dnia 12 lutego 2008 r. do dnia 28 lutego 2010 r. w wysokości 153 zł miesięcznie. Na podstawie tej decyzji skarżąca otrzymała wyrównanie świadczenia za okres od dnia 1 lutego 2008 r. do dnia 31 maja 2008 r. w łącznej kwocie 612,00 zł. Organ pierwszej instancji uznał, że w tym przypadku ma zastosowanie art. 8 ust. 12 ustawy, co oznacza, że kwotę uzyskanego przez skarżącą jednorazowo wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 612 zł należy uwzględnić w jej dochodzie przez okres czterech miesięcy po 153 zł miesięcznie. W związku z tym, jak podkreślił organ, od miesiąca czerwca 2008 r. zmianie uległ również dochód skarżącej i wynosi 306 zł miesięcznie. Na ten dochód składa się bowiem zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł miesięcznie oraz ¼ wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego, tj. 153 zł. W tej sytuacji decyzją z dnia 4 lipca 2008 r., wydaną na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, organ pierwszej instancji zmienił własną decyzję z dnia 27 lutego 2008 r., ustalając, iż od dnia 1 lipca 2008 r. skarżącej przysługuje zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 171 zł miesięcznie. Organ ten wyjaśnił, iż wobec zmiany wysokości dochodu skarżącej wysokość przysługującego stronie zasiłku stałego od dnia 1 lipca 2008 r. wynosi 171 zł miesięcznie, stanowi więc różnicę pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, to jest 477 zł, a dochodem skarżącej, to jest 306 zł. Zdaniem Sądu, wydanie w takich okolicznościach przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 4 lipca 2008 r. nastąpiło z naruszeniem art. 8 ust. 12 ustawy. Należy bowiem podkreślić raz jeszcze, iż w przypadku uzyskania przez stronę jednorazowo dochodu wypłaconego za okres miniony, dochód ten – na podstawie art. 8 ust. 12 ustawy – dolicza się w równych częściach do dochodu za minione miesiące, a nie może być on doliczony do dochodu w kolejnych miesiącach, następujących po miesiącu, w którym dochód ten został wypłacony, jak to uczynił organ pierwszej instancji. Za takim rozumieniem art. 8 ust. 12 ustawy przemawia również wykładnia celowościowa tego przepisu. Przepis ten został zmieniony z dniem 1 listopada 2005 r. przez art. 9 pkt 1 "b" ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 164, poz. 1366). W brzmieniu obowiązującym do dnia 31 października 2005 r. przepis ten stanowił, że "w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na kolejne miesiące przez okres odpowiadający okresowi, za który uzyskano dochód". Zgodnie zaś z aktualnie obowiązującym brzmieniem tego przepisu, "w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód". W ocenie Sądu celem tego przepisu było wyjęcie spod ogólnych zasad zaliczania dochodu osoby lub rodziny jednorazowych dochodów, w sytuacji, gdy dochód ten wypłacany jest po upływie okresu, którego dochód ten dotyczył. W przeciwieństwie zatem do sytuacji określonej w ustępie 11 tego artykułu, uzyskanego dochodu nie rozlicza się na dwanaście miesięcy, lecz na okres, za który dochód wypłacono. Oznacza to, że wypłacone skarżącej w czerwcu 2008 r. wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 12 lutego 2008 r. do dnia 31 maja 2008 r. w łącznej kwocie 612,00 zł, powinno być doliczone w równych częściach, a więc po 153 zł, do dochodu skarżącej w miesiącach lutym, marcu, kwietniu i maju 2008 r. Późniejsze wyrównanie tych świadczeń w drodze jednorazowej wypłaty za miniony okres nie może być zdaniem Sądu traktowane na równi z dochodem, który nie został wypłacony wstecz. Organ pierwszej instancji uznając, że kwotę uzyskanego przez skarżącą jednorazowo wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 612 zł należy uwzględnić w jej dochodzie w częściach równych (po 153 zł miesięcznie) przez okres czterech kolejnych miesięcy, następujących po miesiącu, w którym wypłacono wyrównanie, naruszył omawiany przepis art. 8 ust. 12 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 lipca 2008 r., pomimo dokonania przez organ pierwszej instancji wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego, naruszyło art. 6 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 8 ust. 12 ustawy. Stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do utrzymania w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa, a także do naruszenia przepisów ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja, wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania oraz przepisów ustawy, podlega więc uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Uchylenie decyzji organów obu instancji rodzi obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji z uwzględnieniem wszystkich wskazanych wyżej uwag. Organy zwrócą zwłaszcza uwagę na fakt, iż w świetle art. 8 ust. 12 ustawy kwota wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego, wypłaconego skarżącej za okres wsteczny, nie może być rozliczona w miesiącach następujących po miesiącu, w którym dochód ten uzyskała, lecz winna być doliczona w częściach równych do dochodu w miesiącach, za które zostało wypłacone wyrównanie tego zasiłku. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji ocenią zatem całokształt zgromadzonego w sprawie materiał dowodowy zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mając na uwadze dokonaną przez Sąd wykładnię przepisu art. 8 ust. 12 ustawy. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji winno czynić zadość wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a. Ubocznie jedynie zauważyć należy, iż organy administracji, po ustaleniu prawidłowo wysokości dochodu skarżącej zgodnie z zasadami określonymi wyżej, nie będą uprawnione do wydania w niniejszej sprawie decyzji w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia w związku z pobraniem przez skarżącą zasiłku stałego w zawyżonej wysokości w okresie od 1 lutego 2008 r. do 31 maja 2008 r. Z przepisów ustawy wynika, że w przypadku zmiany dochodu osoby, wynikającej z doliczenia – na zasadach określonych w art. 8 ust. 12 ustawy – kwoty jednorazowego dochodu, organy pomocy społecznej nie mają możliwości żądania zwrotu wypłaconych za ten sam okres świadczeń pieniężnych, gdyż kwoty doliczane wstecznie do dochodu nie stanowią nienależnie pobranego świadczenia, o jakim jest mowa w art. 6 pkt 16 ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Tak określone przesłanki nie zostałyby z całą pewnością spełnione w przypadku ustalenia przez organ pomocy społecznej, że w związku ze zmianą dochodu skarżącej, spowodowaną wypłaceniem jej jednorazowo kwoty zaległego zasiłku pielęgnacyjnego i doliczeniem tego dochodu – w myśl art. 8 ust. 12 ustawy – w równych częściach do dochodu za minione miesiące, przyznany został jej zasiłek stały w zawyżonej wysokości. Wyjątek w tym zakresie stanowi jedynie art. 99 ustawy, dotyczący zbiegu prawa do świadczeń emerytalno-rentowych z prawem do zasiłku stałego lub okresowego. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i litera "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.