IV SA/Wa 1662/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) lipca 2006 r.; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej Gminy Miasta K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].07.2008 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...].07.2006 r., w której stwierdzono nieważność decyzji Zastępcy Dyrektora Urzędu Miasta K. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...].10.1987 r. orzekającej o przejściu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako parcela l.kat. [...] o pow. 2166 m2, objętej Lwh [...] K. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Infrastruktury potwierdził, iż z zamkniętej księgi wieczystej Lwh [...] wynika, że przedmiotowa parcela stanowiła własność firmy "P." oraz A. z P. S., wprowadzonej następnie postanowieniem Sądu Grodzkiego w K. z dnia [...].08.1946 r. (II.4 Co [...]) w 100% udziałów tej Spółki. Wspólnikami wskazanej Spółki, wpisanej do rejestru handlowego w dniu 20.05.1906 r, a wykreślonej 24.10.1996 r. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w K. byli S. P. i J. S.. Za strony postępowania nieważnościowego Minister uznał zatem ich spadkobierców oraz spadkobiercę A. z P. S.. Jednocześnie Minister powołując się na pismo Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w K. z dnia 25.04.1947 r. przyjął, że A. S. nabyła własność przedmiotowej parceli, bowiem w piśmie tym stwierdzono, że osoba wprowadzona w posiadanie owych 100 % udziałów uzyska pełne prawa własności po upływie 10 lat, co nastąpiło w 1956 r. Z tego względu w ocenie Ministra grunt ten o pow. 2166 m2 - w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 15.02.1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37) - był własnością A. S.. Nie został zatem spełniony jeden z warunków zastosowania art. 17 pkt 2 lit. b cyt. ustawy. Nieruchomość tę przekazano bowiem orzeczeniem Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego z [...].04.1947 r. w posiadanie A. S.. Nadmienione w decyzji z dnia [...].10.1987 r. o przejściu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa tej nieruchomości znajdowanie się tego gruntu pod zarządem państwowym od 1945 r. nie zostało poparte dowodami wskazującymi na to, iż nieruchomość ta w okresie do 31.12.1958 r. została objęta przymusowym zarządem państwowym w trybie dekretu z 16.12.1958 r. Nadto Minister podniósł, iż w dacie wydania decyzji z [...].10.1987 r. A. S., wskazana jako właścicielka przedmiotowej nieruchomości, nieznana z miejsca pobytu - już nie żyła, co również przemawia za koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji. Mając to na względzie uznał, że ustalenia Ministra Budownictwa zawarte w jego decyzji i podjęte rozstrzygnięcie odpowiadały prawu. We wniesionej skardze pełnomocnik Prezydenta Miasta K. zarzucił niewłaściwą interpretację art. art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25.02.1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37), wskazując na rozbieżności w tym zakresie w orzecznictwie sądowym i podniósł, iż za właściwą należałoby uznać taką wykładnię tego przepisu, która mieści w nim dodatkowe kategorie przejmowanego majątku. Zatem warunkami jego zastosowania były: -utrata władania przez osoby uprawnione w okresie do dnia 31.12.1954 r. oraz -faktyczne władanie przez państwowe jednostki organizacyjne nawet bez tytułu prawnego. Z tego względu uznał za błędny wniosek Ministra, iż "inne mienie" w rozumieniu tej ustawy, przechodząc na własność Państwa w tym trybie musiało się znajdować pod przymusowym zarządem państwowym lub przynajmniej podlegać pod dekret z dnia 16.12.1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek także z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po dokonaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury naruszyła przepisy obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, a zarazem uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...].07.2006 r. Na wstępie należy zauważyć, że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji poprzedzającej ją nie wskazano z czego organy wywodzą, iż decyzja Zastępcy Dyrektora Urzędu Miasta K. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...].10.1987 r. orzekająca o przejściu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako parcela I.kat. [...] o pow. 2166 m2, objętej Lwh [...] K. weszła do obrotu prawnego. Wątpliwości w tym zakresie pojawiają się w związku z określonym w niej sposobem doręczenia. W decyzji tej wskazano, że otrzymuje ją Kierownik WGiGG UD K. celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni. Kodeks postępowania administracyjnego w wersji obowiązującej na dzień 24.10.1987 r. - w art. 49 przewidywał możliwość zawiadomienia stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji państwowej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Możliwość ta powstawała jednakże tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowił. Wówczas zawiadomienie lub doręczenie uważało się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Mająca zastosowanie w rozpatrywanej sprawie ustawa z dnia 25.02.1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym nie zawierała jednakże przepisu przewidującego ten sposób doręczenia. Minister nie wyjaśnił tej kwestii i nie wskazał z jakich przepisów wówczas obowiązujących wywodzi, iż nastąpiło doręczenie stronom przedmiotowej decyzji. Gdyby takie przepisy istniały należałoby przyjąć, iż skutecznie ją ogłoszono w trybie art. 49 Kpa (w wersji obowiązującej na dzień 24.10.1987 r.). Nie byłby wówczas trafny argument pełnomocnika następców prawnych byłych właścicieli tej nieruchomości, iż jako wydana wobec osoby nieżyjącej i tak dotknięta jest wadą nieważności, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W jej treści zapisano, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność A. S.- osoby nieznanej z miejsca pobytu. Na marginesie należy zaznaczyć, że w świetle przepisów Kpa w brzmieniu obowiązującym na dzień 24.10.1987 r. odnośnie doręczeń, a mianowicie w oparciu o art. 48 § 1 w zw. z art. 34 pisma skierowane do osób nie znanych z miejsca pobytu, dla których Sąd nie wyznaczył przedstawiciela doręcza się przedstawicielowi ustanowionemu w myśl art. 34. W orzecznictwie Sądów Administracyjnych przeważa stanowisko, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi uchybienie wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, a zatem po upływie 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotkniętej tą wadą nie stwierdza się jej nieważności, następuje przedawnienie wynikające z § 2 tego artykułu i w myśl art. 158 § 2 Kpa stwierdza się, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Jednocześnie zarówno komentatorzy jak i orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmują, że pominięcie w decyzji jednej ze stron nie jest traktowane jako wada mająca znamiona rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 27.08.1999, sygn. akt IV SA 1331/97, LEX nr 47877). Pominięcie zatem faktu, że w zamkniętej księdze wieczystej (karta A i B wykazu hipotecznego Iwh [...] K) własność m. in. działki nr [...] o pow. 21 a 66 m2 przysługiwała firmie P. oraz A. z P. S. także nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Mogła to być jedynie przesłanka wznowieniowa. Nadto w ocenie Sądu winno być wyjaśnione na jakiej podstawie decyzję, o której stwierdzenie nieważności wystąpiono wydał Zastępca Dyrektora Urzędu Miasta K. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami. Wydaje się, że również przepisy o właściwości zostały tu naruszone. Ustawa z dnia 15.02.1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37) upoważnia właściwych ministrów do rozstrzygania w tych sprawach. Minister zarówno Budownictwa jak i Infrastruktury nie wskazał natomiast przepisu, który pozwalałby Dyrektorowi Urzędu Miasta K. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami na wydanie takiego rozstrzygnięcia. Z tytułu tego uchybienia -gdyby zarzut ten okazał się trafny - również z uwagi na upływ okresu 10 lat nie byłoby podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji (art. 156 § 2 w zw. żart. 158§2 Kpa). Nadto w ocenie Sądu argumentacja Ministra, która przesądziła o stwierdzeniu nieważności decyzji Zastępcy Dyrektora Urzędu Miasta K. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...]10.1987 r. orzekającej o przejściu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako parcela I.kat. [...] o pow. 2166 m2, objętej Lwh [...] K - nie jest trafna. Brzmienie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym nie daje podstaw do przyjęcia stanowiska zaprezentowanego przez Ministra. Z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 8 marca 1958 roku, utracił moc dekret z dnia 16 grudnia 1918 roku w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67 ze zm.) - zwany dalej dekretem z 1918 roku - art. 1 ustawy. Stosownie do art. 2 tej ustawy przedsiębiorstwa pozostające w dniu jej wejścia w życie pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z 1918 roku przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. Jednocześnie ustawodawca w art. 17 ustawy z 1958 roku postanowił, iż postanowienia tejże ustawy stosuje się również do: 1) zakładów elektrycznych, objętych w zarząd na podstawie art. 6 i 7 ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 52, poz. 271), 2) a) przedsiębiorstw, b) innego mienia, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 niniejszego artykułu. Zatem, aby określone mienie można było uznać za "inne mienie" w rozumieniu art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 roku, konieczne jest wystąpienie łącznie następujących przesłanek: * utrata władania mieniem przez osoby uprawnione w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r., * pozostawanie mienia w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, * władanie tym mieniem przez państwowe jednostki organizacyjne bez tytułu prawnego. Przesłanka władania bez jakiegokolwiek tytułu prawnego wynika ze sformułowania "chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 niniejszego artykułu". Skoro tytułem prawnym wymienionym w art. 1 ustawy z 1958 roku jest dekret z 1918 roku, zaś tytułem prawnym wymienionym w pkt 1 art. 17 jest ustawa z 1947 roku o planowej gospodarce energetycznej, to należy uznać, iż prawodawca mówiąc o tytułach prawnych wynikających z innych przepisów szczególnych, ustanowił w art. 17 pkt 2 ustawy podstawę prawną przejścia na własność Państwa także innego mienia (lit. b) i innych przedsiębiorstw ( lit. a), niż przedsiębiorstwa pozostające pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z 1918 roku oraz zakłady elektryczne, objęte w zarząd na podstawie ustawy z 1947 roku o planowej gospodarce energetycznej. Dopuszczając przejście na własność Państwa przedsiębiorstw i innego mienia, o których mowa w art. 17 pkt 2 lit. a i lit. b ustawy z 1958 roku, ustawodawca obwarował to przejście nader istotnym warunkiem, a mianowicie sprawowanie władania winno odbywać się bez żadnego tytułu prawnego. Istnienie bowiem jakiegokolwiek tytułu prawnego władania wyklucza możliwość zastosowania w tym zakresie ustawy z 1958 roku. Zastrzeżenie to zawiera więc ograniczenie zastosowania tego przepisu do tych przedsiębiorstw i innego mienia, których objęcie przez państwowe jednostki organizacyjne i dalsze nimi władanie nie było oparte ani na umowie, ani na akcie (zarządzeniu lub orzeczeniu) właściwej władzy. Prowadzi to do wniosku, iż przepis art. 17 pkt 2 ustawy z 1958 roku ma zastosowanie tylko do tych przedsiębiorstw i innego mienia, które w okresie do dnia 31 grudnia 1954 roku zostały objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki organizacyjne i od chwili objęcia przez te jednostki pozostawały w ich władaniu bez żadnego tytułu prawnego aż do dnia wejścia w życie ustawy (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 22 marca 1960 roku, 4 CR 1031/59, OSNC 1962/1/9, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1962 roku, I CR 539/61 i z dnia 18 lipca 1962 roku, I CR 525/61; J. Antosiewicz, Reprywatyzacja, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1993, s. 24-25, M. Gintowt, S. Rudnicki, Problematyka prawna nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze 1969, s. 375-377). Przy ocenie tytułu prawnego w rozumieniu art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 roku nie można pominąć treści przepisu art. 39 dekretu z dnia 8 marca 1946 roku o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze. zm.). Artykuł 39 tegoż dekretu stanowi, że jego przepisy nie naruszają postanowień dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jedn.: Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), dekretu z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82), ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r. Nr 3, poz. 17) ani innych przepisów prawa, na podstawie których Państwo może dokonać wywłaszczenia majątku, ustanowić przymusowy zarząd lub wprowadzić inne ograniczenia prawa własności lub posiadania. A zatem przepisy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich nie wyłączyły możliwości objęcia w zarząd lub we władanie mienia stanowiącego majątek opuszczony w rozumieniu tego dekretu ani też przejścia lub przejęcia takiego mienia na własność Państwa na podstawie innych przepisów prawa, w tym objęcia mienia opuszczonego w zarząd na podstawie dekretu z 1918 roku. W tym stanie prawnym należy uznać, iż przepis art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 roku o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze. zm.) znajduje zastosowanie także do mienia opuszczonego w rozumieniu dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), jeżeli to mienie nie zostało na podstawie tego dekretu objęte przez organy likwidacyjne. W niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość nie była w tym czasie objęta przez organy likwidacyjne. Świadczy o tym zarówno postanowienie Sądu Grodzkiego z dnia [...].08.1946 r. wprowadzające A. S. w posiadanie 100% udziałów w Spółce jawnej pod firmą P, jak i pismo Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w K. z dnia 25.04.1947 r. nakazujące niezwłoczne przekazanie tego majątku opuszczonego, w tym i wpisanego do wykazu hipotecznego Lwh [...] K. A. S. Organy nie wyjaśniły kiedy A. S. opuściła Polskę. Własność przedmiotowej nieruchomości w oparciu o art. 33 dekretu z dnia 8 marca 1946 roku o majątkach opuszczonych i poniemieckich nabyłaby po upływie 10 lat od uprawomocnienia się owego postanowienie Sądu Grodzkiego z dnia [...].08.1946 r. wprowadzającego A. S. w posiadanie 100% udziałów w Spółce jawnej pod firmą P., a więc przed przejęciem jej przez Państwo w trybie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 roku. W wykazie hipotecznym nie odnotowano jednakże jej wniosku o dokonanie stosownego wpisu, na podstawie którego ujawniona byłaby jako jedyna właścicielka przedmiotowej nieruchomości. Mogło to wynikać z faktu, że już wówczas przebywała w Stanach Zjednoczonych, gdzie zmarła w 1969 r. W tym stanie rzeczy należy uznać za nieuzasadnioną tezę postawioną przez Ministra, iż na przeszkodzie skutecznemu przejęciu przedmiotowej nieruchomości przez Państwo w tym trybie stał brak wskazania, iż nieruchomość ta w okresie do 31.12.1958 r. została objęta przymusowym zarządem państwowym w trybie dekretu z dnia 16.12.1918 r. W ocenie Sądu nie wykazano w sposób oczywisty, iż w niniejszej sprawie nie istniały przesłanki pozwalające na przejęcie jako "innego mienia" w trybie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 roku przedmiotowej nieruchomości. Nie wykazano, aby nie nastąpiła utrata władania mieniem przez osoby uprawnione w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r., w decyzji z dnia [...].10.1987 r. zaznaczono, iż przedmiotowa nieruchomość pozostawała w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych i wykorzystywano ją na cele składowe, a brak w aktach sprawy dowodów przeciwnych. Z dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych sprawy wynika nadto, iż władanie tym mieniem przez państwowe jednostki organizacyjne miało miejsce bez tytułu prawnego. Wskazane rozważania mogą jednakże być prowadzone tylko wówczas, gdy okaże się, iż decyzja Zastępcy Dyrektora Urzędu Miasta K. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...].10.1987 r. orzekająca o przejściu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako parcela I.kat. [..] o pow. 2166 m2, objętej Lwh [...] K. weszła do obrotu prawnego. Jeśli bowiem okazałoby się, w oparciu o ustalenia Ministra dokonane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, że nie było podstaw do doręczenia tej decyzji stronom w drodze obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania (nie istniałby szczególny przepis prawa wówczas obowiązujący, który znajdowałby zastosowanie w tej sprawie), nie można by było przypisać jej charakteru aktu administracji publicznej i uznać, iż weszła ona do obiegu prawnego. W związku z tym brak byłoby aktu, którego stwierdzenia nieważności strony mogłyby się domagać. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) -orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt. 3 sentencji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku należy zastosować się do wskazań oraz oceny prawnej w nim zawartych.