II SA/Sz 676/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi G. V. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia oddala skargę. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia (...( wydaną na podstawie art.104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 88 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 89 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) wymierzył G.V. karę pieniężną w kwocie (...( za usunięcie drzewa z gat. świerk pospolity z terenu ul. (...( w S. bez wymaganego zezwolenia. Organ ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że w (...( za zgodą G.V., właścicielki posesji przy ul. (...( w S. usunięto bez zezwolenia prezydenta miasta świerk pospolity w wieku 18 lat. Właścicielka nieruchomości nie wiedziała o obowiązku uzyskania zezwolenia, a decyzję o wycięciu drzewa podjęła kierując się jego złym stanem zdrowotnym oraz chęcią zastąpienia go innym, młodym i zdrowym drzewem ozdobnym. Organ gminy wyjaśnił, powołując się na treść art. 83 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, że naruszenie obowiązku uzyskania zgody na usunięcie drzew lub krzewów skutkuje sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej wymierzanej posiadaczowi terenu zgodnie z art. 88 ust. pkt 2 i art.89 ust.1 tej ustawy niezależnie od przyczyny usunięcia drzewa, przy czym nie ma żadnej możliwości jej łagodzenia. Wysokość wymierzonej kary organ ustalił na podstawie komisyjnego (z udziałem stron) pomiaru obwodu pnia oraz obowiązujących stawek opłat wskazanych w Załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów drzew i krzewów (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm. MP z 2007r. nr 77, poz.828), a samo obliczenie zawarł w załączniku, stanowiącym integralną część decyzji. G.V. wniosła odwołanie domagając się uchylenia decyzji Prezydenta Miasta i umorzenia kary pieniężnej za wycięcie drzewa bez zezwolenia. Strona zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 9 Kpa oraz art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, bowiem - jej zdaniem - nie doszło do wszechstronnego rozpatrzenia sprawy. Uzasadniając zarzuty G.V. podniosła, że organ kierował się tylko i wyłącznie fiskalizmem budżetu miejskiego a nie słusznym interesem strony oraz interesem ochrony przyrody wyrażonym w przedmiotowej uchwale. Jej zdaniem, powody usunięcia drzewa (obumarcie rośliny, zagrożenie zawaleniem się na dom, zakorzenienie się w systemie wodno-kanalizacyjnym) nie są bez znaczenia w sprawie. Poza tym interes ochrony przyrody wyrażony w przedmiotowej ustawie polega na ochronie przyrody w przypadku jej bezmyślnego niszczenia i dewastacji, co nie wystąpiło w przedmiotowej sprawie. Zamiarem strony było zastąpienie wyciętego drzewa nowym, co też zostało uczynione. Z tego powodu w sprawie organ powinien zastosować przepis art. 88 ust. 6 ustawy, który stanowi, że karę za zniszczenie terenów zieleni umarza się w całości, jeżeli posiadacz nieruchomości odtworzył w najbliższym sezonie wegetacyjnym zniszczony teren zieleni. Wobec powyższego, odwołująca się zakwestionowała stanowisko organu, że nie ma żadnej możliwości łagodzenia kary. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia (...( wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Kolegium opierając się na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji (protokół oględzin nieruchomości przy ul. (...( w S. z dnia (...(, protokół przesłuchania G.V. z dnia (...( notatka służbowa inspektora Straży Miejskiej, który był świadkiem usunięcia drzewa) ustaliło fakty w sposób zbieżny z ustaleniami Prezydenta Miasta S. Dodatkowo organ odwoławczy ustalił, powołując się na oświadczenie G.V., że wycinki drzewa dokonał Jej mąż na Jej zlecenie i w Jej obecności. Odnosząc się do ustalonego stanu faktycznego, któremu strona nie przeczyła, ani podczas składania zeznań przed organem I instancji, ani w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że zasadą ustanowioną w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jest uzyskanie przed usunięciem drzew lub krzewów z terenu nieruchomości – przez jej posiadacza – zezwolenia organu wykonawczego gminy na ich usunięcie. Wyjątek od tej zasady wprowadzony został w przepisie art. 83 ust. 6 wymienionej ustawy, który wskazuje osiem przypadków, w których posiadacz nieruchomości nie ma obowiązku uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa. Jednocześnie art. 86 ust.1 określa, kiedy nie pobiera się opłaty za usunięcie drzew, przepis ten nie zwalnia jednak od obowiązku uzyskania zezwolenia na ich usunięcie. Przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, na podstawie którego organ wymierzył odwołującej się karę pieniężną jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i nie pozwala organowi stosować kryteriów ocennych przy określaniu odpowiedzialności za usunięcie drzewa. Organ II instancji wskazał, że sposób obliczenia wysokości kary jest zgodny z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, jej wysokość stanowi trzykrotną wysokość opłaty za usunięcie drzewa ustaloną na podstawie stawek przewidzianych w art. 85 ust.4 pkt. 1, ust. 5 i 6 ustawy. Odnośnie do zarzutu odwołania, powołującego się na możliwość umorzenia postępowania na podstawie art. 88 ust. ustawy o ochronie przyrody, Kolegium stwierdziło, że przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania, ponieważ odnosi się wyłącznie do działania polegającego na zniszczeniu terenów zieleni, nie zaś, jak w niniejszym przypadku, do usunięcia drzewa bez zezwolenia. Organ II instancji nie podzielił zarzutu naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, 8, 9 Kpa. W konkluzji organ odwoławczy powołał się na powyższe rozważania, które w jego przekonaniu przemawiały za utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji. G.V., nie zgadzając się z powyższą decyzją ostateczną, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła, że "organ administracyjny przy wymierzaniu kary pieniężnej kierował się tylko i wyłącznie fiskalizmem budżetu miejskiego a nie słusznym interesem strony oraz interesem ochrony przyrody wyrażonym w przedmiotowej ustawie. Uzasadniając ten zarzut skarżąca powtórzyła podnoszone wcześniej w odwołaniu argumenty dotyczące pominiętego przez organy znaczenia przyczyn usunięcia drzewa oraz wskazała na towarzyszący tej czynności zamiar posadzenia nowego drzewa, co uczyniła. Według skarżącej te okoliczności przemawiały za umorzeniem postępowania administracyjnego, bowiem odmienna interpretacja art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody dokonana przez organ II instancji jest błędna i świadczy o głębokiej nieznajomości tych przepisów przez ten organ. W szczególności, zdaniem skarżącej, zawarta w art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody definicja terenu zielonego obejmuje swoim zakresem drzewo jako zieleń towarzyszącą ulicy czy też budynkowi mieszkalnemu, co powoduje, że art. 88 ust. 6 tej ustawy ma zastosowanie w sprawie. Jako główny zarzut formalny podniesiono w skardze naruszenie art. 107 Kpa, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera elementów wskazanych w tym przepisie. Zdaniem skarżącej, w uzasadnieniu decyzji znajduje się tylko "opowieść" o tym, czego dokonał organ I instancji bez wskazania samych dowodów, ich mocy dowodowej oraz tych zdarzeń, na podstawie których podjęto takie a nie inne rozstrzygniecie. Brak jest w uzasadnieniu prawnym interpretacji prawnej zastosowanych przepisów , a co najważniejsze, brak jest wykładni art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody w celu wykazania w sposób jasny i wyraźny tego, dlaczego przepis ten nie może być zastosowany. Z powyższego wywiedziono w skardze, że takie postępowanie organu II instancji doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 6,7,8,9,11 Kpa bowiem skarżona decyzja w żaden sposób nie wyjaśnia wątpliwości strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała, że decyzja ta jest niezgodna z prawem. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dokonana w kontekście zarzutu naruszenia art. 107 § 7 Kpa oraz zasad określonych wart. 6, 7, 8, 9, 11 Kpa, i jednocześnie przeprowadzona w powiązaniu z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych przedstawionych sądowi wraz z odpowiedzią na skargę dowodzi, że zarzut ten jest chybiony. Po pierwsze, organ II instancji, nie zawarł w swej decyzji "opowieści o dokonaniach organu I instancji", lecz wskazał materiał dowodowy, w świetle którego uznał, podobnie jak organ I instancji, że fakty, co do usunięcia drzewa z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej są bezsporne. W szczególności, Kolegium powołało się w tej mierze na oświadczenie samej strony, która stwierdziła, że wycinki drzewa dokonał Jej mąż na Jej zlecenie i w Jej obecności. Organy orzekające obu instancji nie negowały przy tym ani wyjaśnień strony co do przyczyny usunięcia drzewa, ani co do jej twierdzeń, że nie wiedziała, że powinna uzyskać zezwolenie na wycięcie drzewa. Przy takim układzie dowodów, skoro nie było dowodów ze sobą sprzecznych co do faktów, nie zachodziła potrzeba rozważania mocy dowodowej poszczególnych dowodów. Po drugie, zawarte w zaskarżonej decyzji wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia merytorycznego nie tylko jest niewadliwe, ale jednocześnie zawiera wskazanie istoty kary pieniężnej nakładanej za wycięcie drzewa bez zezwolenia oraz wskazuje przesłanki i sposób jej wymiaru. Kolegium wyjaśniło przy tym, że przepis art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, jako odnoszący się do terenów zieleni, nie może mieć w sprawie zastosowania, skoro przedmiotem sprawy jest usunięcie drzewa bez zezwolenia, a nie zniszczenie terenu zieleni. Faktem jest, że organ odwoławczy nie rozważał, czy w zakresie pojęcia "zniszczenie terenu zieleni" mieści się pojęcie "usunięcie drzew lub krzewów", co jednak nie miało żadnego ujemnego wpływu na wynik sprawy. Organ kierował się zapewne zasadą, że oczywiste nie wymaga wykładni. Wbrew bowiem zarzutom i wywodom skargi, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, bezzasadna jest forsowana przez stronę koncepcja dopuszczalności umorzenia postępowania na podstawie art. 88 ust. 6 ustawy. Jak to słusznie wskazały organy obu instancji, przepis ten nie dotyczy sytuacji usunięcia drzewa bez zezwolenia. Powołanie się przez skarżącą na ustawową definicję "terenu zieleni" jest argumentem chybionym nie tylko dlatego, że definicja ta dotyczy terenu, a więc pewnego obszaru ziemi rozumianego jako określona całość charakteryzująca się elementami opisanymi w ustawie, ale przede wszystkim dlatego, że ustawodawca wyraźnie rozróżnił zakresy pojęciowe działania polegającego na "niszczeniu terenów zieleni" od "usuwania drzew lub krzewów bez zezwolenia" dając temu wyraz w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, w którym sformułował trzy delikty administracyjne, za które przewidział odpowiedzialność administracyjną. Przepis art. 88 ust. 1, w dacie zaskarżonej decyzji stanowił, że "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza karę pieniężną za: 1) zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślin, 2) usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, 3) zniszczenie spowodowane niewłaściwą pielęgnacją terenów zieleni, zadrzewień, drzew lub krzewów." Z cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że przesłankami różnicującymi poszczególne alternatywy wskazane w pkt od 1 do 3 są okoliczności przedmiotowe (tereny zieleni albo drzewa i krzewy w pkt 1, drzewa i krzewy w pkt 2, tereny zieleni, zadrzewienia, drzewa i krzewy w pkt 3) oraz okoliczności charakteryzujące niedozwolony sposób działania (zniszczenie, usuwanie). Norma wyrażona w ust. 6 tego samego artykułu stanowi natomiast, że umarza się, w razie spełnienia określonego w niej warunku, karę nałożoną za zniszczenie terenów zieleni. W takim stanie prawnym, przyjęcie, że usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia mieści się w zakresie pojęcia zniszczenia terenów zieleni, czego domaga się skarżąca, stanowiłoby orzekanie contra legem. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 88 ust. 6 uznać trzeba za chybiony. W świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody, nietrafne jest również przekonanie skarżącej o istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy znaczeniu motywów jakimi się kierowała. Podnoszone okoliczności takie jak wysychanie drzewa, jego zakorzenienie się w kanalizacji, zagrożenie zwaleniem na budynek z pewnością, miałyby znaczenie w razie ich ustalenia w sprawie o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa. Tylko w sprawie w takim przedmiocie byłoby uzasadnione badanie okoliczności wystąpienia obumarcia drzewa lub powodowania zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego lub dla mienia, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Na tym bowiem etapie właściwy organ decydowałby czy wystąpiły przesłanki uzasadniające udzielenie zgody na usunięcie drzewa. Ocena tych przesłanek należy bowiem do właściwego, w sprawach ochrony przyrody, organu administracji publicznej, a nie do strony, skoro ustawodawca ustanowił w art. 83 pkt 1 obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów (podobnie NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 31.01.2008 r., II OSK 1970/06, LEX nr 437687). Kiedy zaś doszło do samowolnego usunięcia drzewa, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, motywacja osoby odpowiedzialnej administracyjnie za to usuniecie jest bez znaczenia zarówno dla ustalenia samej odpowiedzialności prowadzącej do nałożenia kary administracyjnej, jak i dla wymiaru tej kary, ponieważ przepisy określające sposób wymierzenia kary nie przewidują brania pod uwagę tego rodzaju okoliczności. Z powyższych względów brak było podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego orzec należało, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).