I OSK 630/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 1671/08 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza na rzecz J.Z. od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 320 zł (trzysta dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1671/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż Ministra z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Jędrzejowie z dnia [...] lutego 1969 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa opuszczonej nieruchomości rolnej we wsi C. o pow. 3,03 ha nr dz. [...] wraz z wszystkimi składnikami majątkowymi związanymi z nieruchomością, stanowiącej własność S.Z., bez odszkodowania. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: S.Z., pismem z dnia [...] stycznia 1969 r., zwrócił się do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej informując, iż jest właścicielem gospodarstwa o pow. 3,03 ha od 1947 r. nieużytkowanego, po czym został sporządzony w dniu [...] lutego 1969 r. protokół z którego wynika, że grunt uprawiał do 1967 r. przez okres 3 lat D.B, a obecnie grunt leży odłogiem. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wydało decyzję z dnia [...] lutego 1969 r. o przejęciu gospodarstwa jako opuszczonego na Skarb Państwa, doręczając ją w trybie ogłoszenia na okres 14 dni. J.Z. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium zarzucając, iż doręczenie decyzji rażąco narusza prawo. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ww. decyzjami, stwierdzając, że ustalenia wskazywały na to, że gospodarstwo było opuszczone, zaś doręczenie zastępcze w sytuacji jako miała miejsce jest podstawą do wznowienia postępowania, zatem w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa. W skardze na te decyzję J.Z. podnosił, że niewłaściwe doręczenie, wówczas gdy adres właściciela był znany, naruszało zasadę dwuinstancyjności, co jest rażącym naruszeniem prawa. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego, o czym świadczą ustalenia dokonane w sprawie, natomiast co do zarzutu wadliwego doręczenia decyzji i w związku z tym pozbawienia S.Z. udziału w postępowaniu, to należy zgodzić się z oceną organu. Wadliwe doręczenie i wynikający z tego skutek może być podstawą wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności, zatem Minister zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium. Reprezentowany przez adwokata, J.Z. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z dnia 26 lipca 1957 r.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej własność S.Z. było zasadne, gdy tymczasem gospodarstwo to nie było opuszczone ani nie wykazano by jego przejęcie było konieczne ze względu na interes Skarbu Państwa; 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w postaci niedoręczenia decyzji stronie nie jest rażącym naruszeniem prawa opisanym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, które to uchybienie miało istotny wpływ na treść wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie główną kwestią stawianą przez skarżącego J.Z. jest doręczenie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Jędrzejowie z dnia [...] lutego 1969 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność jego ojca. J.Z. zwraca uwagę na nieprawidłowość samego doręczenia, zaś Minister i Wojewódzki Sąd na skutki jakie wywołało doręczenie. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął w istocie sam problem doręczenia ww. decyzji i decyzje nadzorcze jej dotyczące ocenił właściwie w zakresie skutku doręczenia. Z akt sprawy wynika, że adresat decyzji Prezydium z 1969 r. był znany z miejsca pobytu, zatem nie było podstaw do zastosowania takiego trybu jej doręczenia, jak to uczynił ten organ, tj. przez wywieszenie w biurze Gromadzkiej Rady w Mstyczowie. Art. 45 K.p.a. pozwalał na taki tryb doręczenia tylko, gdy adresatem decyzji była osoba nieznana w miejscu pobytu. Sąd w istocie nie odniósł się do tak dokonanego doręczenia, naruszającego przecież w sposób rażący ww. przepis, ale do tego, że na skutek nieprawidłowości w doręczeniu decyzji strona nie uczestniczyła w postępowaniu. Jednak oceniając decyzje nadzorcze dotyczące ww. decyzji o przejęciu nieruchomości na Skarb Państwa w zakresie skutków jakie wywołało jej doręczenie nie dokonał kontroli w takim zakresie, jaki wynika z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a".. Kontrola decyzji administracyjnych sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne jest dokonywana w granicach sprawy, ale niezależnie od zarzutów skargi, o czym przesądza art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie tylko uprawnia, ale i zobowiązuje wojewódzki sąd do badania z urzędu wszystkich aspektów sprawy, niezależnie od tego jakie zarzuty postawione zostały w skardze. Działając w takich ramach, sąd po uznaniu dopuszczalności skargi bada czy decyzja nie jest dotknięta wadami wskazanymi w art. 145 P.p.s.a., przy czym najpierw w aspekcie procesowym, a potem w materialnym, a dopiero po stwierdzeniu, że nie zachodzą w sprawie przesłanki, o których w nim mowa oddala skargę. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Jędrzejowie z [...] lutego 1969 r. wywołała skutek w zakresie prawa własności do nieruchomości nią objętej, nie tylko taki jaki z niej samej wynika, tj. przejęcie tego tytułu na Skarb Państwa, ale dalszy. Stanowiła ona podstawę do przeniesienia przez Skarb Państwa tytułu do nieruchomości na rzecz osób trzecich. Każde postępowanie administracyjne dla swojej prawidłowości wymaga ustalenia kręgu podmiotów, które są jego stronami. W postępowaniu dotyczącym nieruchomości stronami są osoby legitymujące się tytułem prawnorzeczowym. Z kolei w postępowaniu nadzorczym, badającym legalność pozbawienia tytułu, stronami jest wnioskodawca, tj. były właściciel lub jego następcy prawni, gdyż mają oni interes prawny w postępowaniu mogącym im tytuł do nieruchomości przywrócić, ale również podmioty posiadające aktualnie tytuł prawny do nieruchomości. Wynik bowiem postępowania nadzorczego w stosunku do aktu administracyjnego pozbawiającego pierwotnego właściciela jego prawa własności, dotyczy interesu prawnego aktualnego posiadacza tytułu. W niniejszej sprawie, Skarb Państwa w 1979 r. przeniósł tytuł prawny do nieruchomości na osoby trzecie. Organ nie ustalił podmiotu mającego aktualny tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, nie wiadomo więc kto oprócz następców prawnych b. właściciela, powinien uczestniczyć w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, choć obowiązany był uczynić to z urzędu, a ograniczył się jedynie do takiego skutku decyzji z 1969 r. jaki zakreślała skarga. To naruszenie spowodowało, że Naczelny Sąd Administracyjny skargę uwzględnił, orzekając na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.