VIII SA/Wa 446/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] Burmistrz W., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez B. K., na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) dalej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego młyna na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami na parterze, budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym, z niezbędną infrastrukturą techniczną, z niezbędnymi inwestycjami towarzyszącymi, zjazdem, na działce nr ewid. [...] położnej w W.. Z uzasadnienia wynika, iż planowana inwestycja nie naruszy przepisów prawa, wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, jak również walorów krajobrazowych. W wyniku wniesionego odwołania przez [...] Spółki z o.o. w G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż wniosek inwestora, który był podstawą prowadzenia postępowania i wydania decyzji, spełniał wymogi art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji zlecił opracowanie projektu decyzji osobie do tego upoważnionej. Decyzja przygotowana przez osobę posiadającą uprawnienie o specjalności architektonicznej jest pozytywna dla zamierzonej inwestycji. Sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy w ocenie organu jest prawidłowa. Analiza ta składa się z części tekstowej i graficznej. W obszarze analizowanym w przeważającej mierze znajduje się zabudowa mieszkaniowa dwukondygnacyjna. Budowa na działce nr [...] budynku mieszkalnego o czterech kondygnacjach nie zakłóci ładu przestrzennego poprzez posiadanie wyższej wysokości, bowiem na działce inwestora znajduje się już czterokondygnacyjny budynek młyna, który to budynek podlega zmianie sposobu użytkowania na cele mieszkalne. W terenie objętym analizą na działce nr [...] znajduje się również budynek mieszkalny wielorodzinny o takiej samej wysokości jak planowany obiekt. W związku z tym, nie można stwierdzić, że budowa nowego budynku mieszkalnego oraz zmiana sposobu użytkowania istniejącego młyna na budynek mieszkalny nie będzie stanowić, tzw. kontynuacji funkcji, jak też będzie zakłócać ład przestrzenny. Na analizowanym terenie, a także poza nim znajdują się budynki mieszkalne o podobnej wysokości. Inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - ulic [...] i [...]. Teren przeznaczony pod budowę jest terenem budowlanym, uzbrojonym. Ponadto zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy merytorycznego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 54 cytowanej ustawy. Nadto zawiera sformułowania dotyczące wymagań ochrony interesów osób trzecich, tj. wskazuje, że inwestycja ma być tak zaprojektowana, aby nie stwarzała dodatkowych uciążliwości dla zabudowy sąsiedniej. Kwestie związane z prawidłowo opracowaną dokumentacją, w tym zachowanie właściwej odległości od granic działek sąsiednich, będzie oceniał organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję złożyło [...] Spółka z o.o. w G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powołano się głównie na kwestię uciążliwości terenu bazy [...] dla mieszkańców planowanej inwestycji. Ponadto nowo wybudowana inwestycja nie odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Skarżąca w tym zakresie przywoływała stanowiska sądów administracyjnych, w szczególności mówiące o stawianym wymogom co do nowej zabudowy, z uwagi na charakterystykę urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 , poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga [...] Spółki z o.o. w G. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowił, m.in. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu: 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna przepisami odrębnymi. Warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania przedmiotowej decyzji jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku, gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeśli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu (art. 54 pkt 2), to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji określone w punktach od 1 do 3 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Dla ustalenia wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ właściwy w sprawach decyzji o warunkach zabudowy, działając stosownie do § 3 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołane rozporządzenie definiuje pojęcie obszaru analizowanego w § 2 pkt 4 jako teren określony i wyznaczony granicami wykreślonymi na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowanej do postępowania dotyczącego wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 64 ustawy), objęty wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, którego funkcję i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza akt administracyjnych sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania pozwala na stwierdzenie, że przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, została przeprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z regulacji art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowane przedsięwzięcie polegające na zmianie sposobu użytkowania istniejącego młyna na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami na parterze i budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym, z niezbędną infrastrukturą techniczną, z niezbędnymi inwestycjami towarzyszącymi, zjazdem, na działce nr ewid. [...] położnej w W., nie naruszy przepisów prawa, wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, jak również walorów krajobrazowych. W najbliższym otoczeniu zlokalizowana jest zabudowa o charakterze architektonicznym podobnym (zabudowa jednorodzinna parterowa i II kondygnacyjna oraz gospodarcza parterowa, a od strony północnej zlokalizowana jest baza [...]). Budowa na działce [...] budynku mieszkalnego o czterech kondygnacjach nie zakłóci ładu przestrzennego poprzez posiadania wyższej wysokości, bowiem na działce inwestora znajduje się również czterokondygnacyjny budynek młyna, który to budynek podlega zmianie sposobu użytkowania na cele mieszkalne. W terenie objętym analizą na działce nr [...] znajduje się również budynek mieszkalny wielorodzinny o takiej samej wysokości jak planowany obiekt. Na analizowanym terenie, a także poza nim znajdują się budynki mieszkalne o podobnej wysokości. A zatem prawidłowe są ustalenia organu wskazujące na to, że w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje ciągłość funkcji zabudowy. Do ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest bowiem stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora i taka okoliczność ma miejsce w niniejszej sprawie. (tak: wyrok z dnia 20 grudnia 2007 r. WSA w Warszawie, IV SA/Wa 1060/07). Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie zabudowa terenu planowanej inwestycji odnośni się głównie do funkcji mieszkaniowej z usługami w parterze, to słusznie przyjął organ, iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, albowiem w terenie planowanej inwestycji znajdują się również budynki mieszkalne. Pamiętać bowiem należy, iż celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, nie zaś zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (tak: wyrok z dnia 23 października 2006 r., WSA w Warszawie, IV SA/Wa 482/06). Omawiana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, tzn. przylega do ulicy [...] i [...]. Bezspornym jest, iż ulice te należą do kategorii dróg publicznych, tj. dróg gminnych. Do wydania decyzji o warunkach zabudowy - zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o p.z.p. - niezbędne jest również istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu, z uwzględnieniem ust. 5, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych (tak: wyrok z dnia 23 stycznia 2006r., WSA w Warszawie, IV SA/Wa 1847/05). W niniejszej sprawie teren planowanej inwestycji posiada uzbrojenie, które jest wystarczające dla osiągnięcia jej celów. Również pozostałe wymagania wynikające z brzmienia art. 61 powołanej ustawy zostały spełnione i organy w tej kwestii prawidłowo przeprowadziły postępowanie. Odnosząc się do zarzutu skargi, jakim jest kwestia uciążliwości terenu bazy [...] dla mieszkańców planowanej inwestycji, nie ma on znaczenia w sprawie niniejszej. Inwestor podejmując się przedmiotowego zamierzenia budowlanego, wziął zapewne pod uwagę powyższą okoliczność i stopień uciążliwości dla planowanego przedsięwzięcia. Argumentacja skarżącego, że zaskarżona decyzja nie bierze pod uwagę rodzaju działalności istniejącej od tylu lat firmy skarżącego oraz sugerowanie, że ma to celu usunięcie skarżącej z zajmowanego terenu jest co najmniej gołosłowna. W ocenie Sądu nie można uznać, że istnieje jakikolwiek związek pomiędzy wydaniem przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, a możliwością dalszego funkcjonowania skarżącej na zajmowanym terenie. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że zaskarżona decyzja, a tym samym poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa, a przytoczona argumentacja organu odwoławczego w pełni zasługuje na uwzględnienie. Organy rozpoznające sprawę wnikliwie oceniły materiał dowodowy, dokonując jego oceny zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Podnoszone natomiast w skardze uchybienia nie znajdują potwierdzenia. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.