IV SA/Wa 1683/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) września 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - W dniu 11 kwietnia 2007 r. wpłynął do Urzędu Miasta R. wniosek P. sp. z o. o. w W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej poprzez wymianę i montaż systemów antenowych na istniejącej wieży zlokalizowanej na działce ew. nr [...] w obrębie S. w gminie R. Wójt Gminy R. pismem z dnia 8 maja 2007 r. zwrócił się do Wojewody [...] o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na planowane przedsięwzięcie. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 104 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", umorzył postępowanie wszczęte z wniosku Wójta Gminy R. Jednobrzmiące odwołania od powyższej decyzji wnieśli: O. w R., A. M., A. M., D. P. i R. S. Odwołujący się podnieśli, że rozstrzygnięcie organu powinno zapaść w formie postanowienia. Zarzucili także brak ustaleń co do faktycznego wzrostu promieniowania po rozbudowie przedmiotowej stacji bazowej powołując się na § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania uzgodnieniowego. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji powinien był wydać postanowienie o odmowie uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia, a nie decyzję o umorzeniu postępowania uzgdonieniowego. Organ odwoławczy nie uchylił wydanej decyzji, gdyż byłoby to sprzeczne z ekonomika procesową (przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji również nie mógłby uzgodnić planowanego przedsięwzięcia) oraz art. 138 § 2 k. p. a. Organ odwoławczy podniósł, iż rzeczywiście uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie omawia szczegółowo powodów rozstrzygnięcia, lecz nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy, a postępowanie zostało uzupełnione przez organ odwoławczy. W jego ocenie planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć, dla których organem właściwym do dokonania uzgodnień był wojewoda. Wskazano, że anteny będą zawieszone na istniejącej wieży o wysokości ok. 50,5 m. Nowe anteny sektorowe [...] i [...] charakteryzują się równoważną mocą promieniowania izotropowo odpowiednio 1007 W i 4967 W, co oznacza, że spełniony jest warunek dotyczący mocy pojedynczej anteny określony w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a i lit. b rozporządzenia, gdyż anteny [...] mają moc poniżej 2000 W, natomiast anteny [...] mają moc powyżej 2000 W, a poniżej 5000 W. W ocenie organu w zasięgu strefy promieniowania nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, ponieważ anteny będą zawieszone na wysokości ok. 49 m, a najniższa wysokość, na jakiej wystąpią obszary pół o poziomach wyższych niż 0,1 W/m² to ponad 38,2 m. Przestrzeń ta nie jest dostępna dla ludności, gdyż wysokość zabudowań znajdujących się w kierunku północnym i wschodnim wynosi 14 m. n. p. t., a teren na pozostałych kierunkach nie jest zabudowany. Skargę na decyzję Ministra Środowiska wniosło O. w R. Oprócz argumentów zawartych w odwołaniu, w uzasadnieniu skargi wskazano, że organ uzgadniający ma obowiązek ustosunkować się merytorycznie do wniosku organu prowadzącego postępowanie główne. Podniesiono, że organ nie ustalił odległości od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten do miejsc dostępnych dla ludności, co stanowi, iż organ nie mógł dokonywać analizy, czy sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest konieczne, czy też nie. Zarzucono również nieuwzględnienie istniejącego już promieniowania wywołanego pracą innej stacji bazowej telefonii komórkowej. Skarżący zarzucił również naruszenie § 2 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ organ nie dokonał oceny wzrostu emisji pola elektromagnetycznego. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.: Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wymaga realizacja m. in. planowanego przedsięwzięcia mogącego oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko określonym w art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy, jest przedsięwzięcie, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe. Przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy jest przedsięwzięcie, dla którego obowiązek sporządzenia raportu może być stwierdzony na podstawie art.51 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy w zakresie wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska, którym - stosownie do art. 378 ustawy w dniu orzekania przez organ pierwszej instancji - jest wojewoda. Określenie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nastąpiło w rozporządzeniu. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: a) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) nie mniej niż 20.000 W. Planowane przedsięwzięcie, biorąc pod uwagę jego parametry, nie należy do żadnej z wymienionych wyżej kategorii przedsięwzięć. Jak wynika bowiem z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko anteny [...] mają moc 1007 W. Natomiast anteny [...] mają moc 4967 W, więc spełniona jest co do nich przesłanka mocy z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a rozporządzenia. Nie jest jednak spełniona przesłanka odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego. Wspomniany przepis określa ją jako nie mniejszą niż 100 m, liczoną wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny. Odległość tą wyznacza się przy uwzględnieniu azymutu i pochylenia osi głównej wiązki. Skoro anteny mają być zawieszone na wysokości ok. 49 m, to - stosownie do raportu oddziaływania na środowisko - najniższa wysokość, na jakiej wystąpią obszary pól o poziomach wyższych niż 0,1 W/m² stanowiących maksymalną wartość dla ludności wynosi ponad 38,2 m. Nie jest to miejsce dostępne dla ludności. Przestrzeni dostępnej dla ludności nie można utożsamiać z przestrzenią, w której człowiek może teoretycznie się znaleźć. Przyjmując tego rodzaju założenie należałoby uznać, że teoretycznie człowiek może znaleźć się wszędzie, chociażby przez krótką chwilę, jeśli dysponuje potrzebnymi do tego środkami technicznymi. Przez przestrzeń dostępną dla ludności należy zdaniem Sądu rozumieć przestrzeń, w której z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego ludzie mogą stale przebywać. W niniejszej sprawie przestrzeń na wysokości 38,2 m należałoby uznać za dostępną dla ludności, gdyby znajdował się tam budynek mieszkalny lub biurowy o tej wysokości. Z treści załączonej do raportu oddziaływania na środowisko mapy wynika, że przestrzeń na wysokości 38,2 m nie jest tego rodzaju miejscem. Skarżący zarzucił naruszenie § 2 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ organ nie dokonał oceny wzrostu emisji pola elektromagnetycznego. W ocenie Sądu zarzut ten jest nieuzasadniony. Wspomniany wyżej przepis na wstępie wyraźnie wskazuje, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają przedsięwzięcia realizowane na terenie zakładu lub obiektu zaliczonego do przedsięwzięć, o których mowa w dalszej części tego przepisu. Należy w związku z tym zaznaczyć, że skarżący nie wskazał żadnych okoliczności uprawdopodabniających, że przedmiotowe przedsięwzięcie ma być realizowane na terenach, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 zdanie wstępne rozporządzenia. Nie było więc przesłanek, aby organ badał czy i ewentualnie - jaki nastąpi wzrost emisji, o którym mowa w tym przepisie. Nie można również uznać za zasadnego zarzutu nieuwzględnienia istniejącego już promieniowania wywołanego pracą innej stacji bazowej telefonii komórkowej. Stosownie bowiem do § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia podstawą kwalifikacji przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko jest równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny. Dla kwalifikacji tej nie ma więc znaczenia, że w pobliżu mogą znajdować się inne anteny. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala zdaniem Sądu stwierdzić, iż stanowisko o braku konieczności uzgodnienia realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia przez wojewodę jest prawidłowe. Planowane przedsięwzięcie nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obligatoryjne. Natomiast poza oceną, jako nieistotne w przedmiotowej sprawie (dotyczącej ustalenia właściwości organu) pozostaje kwestia ewentualnych zagrożeń, jakie mogą wyniknąć z eksploatacji urządzeń. Twierdzenie, iż organ kwestionując konieczność dokonywania uzgodnienia przekroczył swoje uprawnienia jest zdaniem Sądu bezpodstawne. Wojewoda, a w drugiej instancji - Minister Środowiska są organami administracji, które - w stanie prawnym obowiązującym w dniach wydania zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji - dokonywały uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia przyznanych mu przepisami prawa kompetencji. W sytuacji, gdy w świetle obowiązujących przepisów prawa danego rodzaju inwestycja nie podlega uzgodnieniu przez te organy, obowiązkiem organu administracji, do którego zwrócono się o dokonanie uzgodnienia było wydanie orzeczenia stwierdzającego brak konieczności dokonywania uzgodnienia. Przekroczenie przez organ administracji uprawnień nastąpiłoby wówczas, gdyby dokonał uzgodnienia, w sytuacji, gdy przedsięwzięcie takiego uzgodnienia przez ten organ nie wymaga. Zasada prawa strony do merytorycznego rozpoznania sprawy istnieje tylko wówczas, gdy istnieją podstawy do wydania danego rozstrzygnięcia. Organ administracji nie może natomiast wydać rozstrzygnięcia merytorycznego, jeśli nie zaistnieją podstawy do jego wydania. Jeśli postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, to obowiązkiem organu administracji jest jego umorzenie, a nie wydawanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ uzgadniający musi rozstrzygnąć wniosek o wydanie uzgodnienia, który do niego wpływa. Zgodnie z treścią art. 106 § 5 k. p. a. zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w drodze postanowienia. Organ ten może wydać postanowienie o uzgodnieniu planowanego przedsięwzięcia lub postanowienie odmawiające jego uzgodnienia. Wątpliwości co do rodzaju rozstrzygnięcia powstają wówczas, gdy postępowanie uzgodnieniowe staje się bezprzedmiotowe. Może tak nastąpić wówczas, gdy np. postępowanie główne zostanie umorzone na skutek cofnięcia żądania przez stronę tego postępowania lub gdy na skutek zmiany przepisów dane przedsięwzięcie nie wymaga już uzgodnienia. Z art. 126 k. p. a. wynika, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2 - 5 oraz art. 109 - 113 k. p. a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145 - 152 k. p. a. oraz art. 156 - 159 k. p. a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Przepis ten nie przewiduje, by do postanowień miał odpowiednio zastosowanie art. 105 § 1 k. p. a., który to przepis jest podstawą umorzenia postępowania w sprawie, w której wydawana jest decyzja administracyjna. W przypadku bezprzedmiotowości postępowania, które rozstrzygane jest poprzez wydanie postanowienia, możliwe są dwa rozwiązania. Pierwsze rozwiązanie polega na zastosowaniu przez analogię art. 105 § 1 k. p. a. i wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania. Drugie rozwiązanie polega na wydaniu postanowienia zawierającego rozstrzygnięcie negatywne, ze wskazaniem w jego uzasadnieniu, iż powodem jego wydania jest bezprzedmiotowość postępowania. Organ uzgodnieniowy stwierdzając bezprzedmiotowość prowadzonego przez siebie postępowania uzgodnienowego powinien więc wydać postanowienie o odmowie uzgodnienia planowanej do zrealizowania inwestycji zaś w uzasadnieniu wskazać, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż uzgodnienie nie jest wymagane. Zdaniem Sądu należy opowiedzieć się za tym drugim rozwiązaniem. Minister Środowiska i Wojewoda [...] powinni odmówić uzgodnienia wskazując w uzasadnieniu, iż inwestycja ich uzgodnienia nie wymagała. Wydanie rozstrzygnięcia - w tym przypadku decyzji - o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości uznać należy za uchybienie, jednakże uchybienie to nie jest na tyle istotne, by mogło być postawą uchylenia zaskarżonego postanowienia. Jak to już zostało wcześniej wskazane zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo stanowi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zamiast postanowienia o odmowie uzgodnienia nie jest naruszeniem prawa, które może być podstawą do wznowienia postępowania, które to podstawy wymienione są w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 k. p. a. i art. 145a k. p. a. Naruszenie to nie może być również podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż nie miało ono istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Uchylanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji tylko w tym celu, by organ wydał postanowienie o odmowie uzgodnienia planowanej inwestycji nie zmieni faktu, iż uzgodnienie tych organów nie jest w świetle przepisów wymagane. Uchylenie zaskarżonej decyzji spowodowałoby wydanie co do istoty tożsamego orzeczenia, tylko orzeczenie to byłoby wyrażone przy użyciu innych słów sformułowań. Istota rozstrzygnięcia nie uległaby zmianie. W sytuacji, gdy istnieją przesłanki do uznania, że postępowanie uzgodnieniowe stało się bezprzedmiotowe zarzut, iż naruszony został art. 105 k. p. a. poprzez jego zastosowanie jest zdaniem Sądu za niezasadny. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a.