I SA/Wa 1322/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi I. S.A. w R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania I. S.A. z siedzibą w R. (dalej powoływana jako skarżąca) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonych w G., obręb [...], oznaczonych jako działka nr [...] o pow. [...] ha objęta księgą wieczystą KW nr [...] oraz działka nr [...] o pow. [...] ha objęta księgą wieczystą KW nr [...], stanowiących własność skarżącej oraz nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] ustalono lokalizację autostrady płatnej A1 na odcinku od [...] w G. (km [...]) do [...] w G. wraz z węzłem z autostrada A4 (km [...] - co odpowiada km [...] w dokumentacji lokalizacyjnej dla odcinka od węzła "[...]" w G. do węzła "[...]" w C.) oraz zatwierdzono projekt podziału nieruchomości. Na mocy tej decyzji działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, stanowiące własność skarżącej zostały przeznaczone pod realizację ww. inwestycji. Pismem z dnia 19 lutego 2008r. Wojewoda [...] powiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowych nieruchomości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. Wojewoda [...] orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości. oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji kwestionując zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości. Minister Infrastruktury utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] przedstawił następującą argumentację: Jako materialno prawno podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 17 ust. 1 – 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości i nie zakończone dotychczas decyzją ostateczną, oznacza że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. We wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna inwestorowi do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zasadniczym w sprawie jest fakt, że budowa nowych autostrad i dróg ekspresowych pozostaje w sferze głównych zainteresowań państwa. Brak dostępu do terenu uniemożliwi rozpoczęcie i prowadzenie robót zgodnie z harmonogramem, a proces inwestycyjny ulegnie wydłużeniu i opóźni umowny termin zakończenia robót. Skarb Państwa może zostać narażony na niepowetowane straty obciążające budżet państwa, co w dalszej konsekwencji mogłoby skutkować utratą środków z funduszy pomocowych Unii Europejskiej. Autostrada A1 ma fundamentalne znaczenie w rozwoju polskiej sieci dróg i jest jednym z największych projektów drogowych realizowanych przez rząd. Realizacja projektu autostrady A1 stanowi strategiczny cel dając najdogodniejsze połączenie krajów z południa Europy i regionów południowej Polski z krajami Europy zachodniej na przejściu granicznym z Niemcami w Zgorzelcu i Olszynie oraz z krajami Europy wschodniej na przejściu granicznym z Ukrainą w Korczowej. Projekt ten przyczyni się również do ożywienia gospodarczego w regionie Śląskim, w obliczu nieodwracalnego charakteru procesu likwidacji wielu nierentownych kopalń i hut jaki ma miejsce w skali całego regionu śląskiego. Jednocześnie podniesiono, że wobec braku porozumienia w zakresie warunków nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, a ponieważ proces wywłaszczeniowy jest długotrwały - trudno przewidzieć termin jego zakończenia. Tym samym wobec wymogu wykazania się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości przez inwestora dla uzyskania pozwolenia na budowę, wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest niezbędne. Następnie w piśmie z dnia 26 czerwca 2008 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. poinformowała, iż budowa autostrady na odcinku od [...] w G. do [...] w G. wraz z węzłem z autostradą A4 została zawarta w Strategii Rozwoju Infrastruktury Transportu, a dla sprawnego przeprowadzenia procesu inwestycyjnego konieczne jest szybkie nabycie prawa własności nieruchomości w liniach rozgraniczających autostrady A1. Rozwój sieci autostrad i dróg ekspresowych na najbardziej obciążonych kierunkach jest jednym z priorytetów Polityki Transportowej państwa na najbliższe lata. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest w pełni uzasadnione interesem gospodarczym państwa, jak również interesem społecznym. Przeniesienie ruchu drogowego z dróg ogólnodostępnych na autostradę spowoduje poprawę warunków ruchu oraz jego bezpieczeństwa. Realizacja i wdrożenie projektu budowy przedmiotowego odcinka autostrady przyczyni się do dogodnej dostępności regionu w skali międzynarodowej, zwiększenia przepustowości układu komunikacyjnego i tym samym zmniejszenia wysokiego natężenia ruchu na istniejącej sieci. Przedmiotowe zadanie, zgodnie z programem budowy dróg krajowych finansowane jest z Funduszu Spójności. W związku z przyznaniem Polsce i Ukrainie prawa organizacji Mistrzostw Europy w piłce nożnej w 2012 r. planowana autostrada A1 na odcinku od Gdańska do Gorzyczek jest projektem priorytetowym. Ma na celu zapewnienie sprawnej komunikacji międzyregionalnej i międzynarodowej w trakcie trwania EURO 2012. Nieprzygotowanie inwestycji do realizacji w przewidywanym terminie spowoduje utratę środków z Funduszu Spójności jak również środków krajowych. Ponadto dla tej inwestycji uzyskano wsparcie w procesie przygotowania i implementacji projektów współfinansowanych z Funduszu Spójności w sektorze drogowym 2004/PL/16/C/PT/003. Dla potrzeb budowy tego odcinka autostrady A1 wykonano projekt architektoniczno-budowlany. Pierwszym etapem realizacji inwestycji jest budowa węzła [...]. W dniu 30.05.2008r. podpisano umowę z wykonawcą, wyłonionym w drodze przetargu. Przekazanie placu budowy miało miejsce 23.06.2008r. W programie rządowym założono, że budowa węzła [...] na przedmiotowym odcinku zostanie zakończona do końca 2009r. Skarżąca nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i wniosła skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono, iż organy niezasadnie przyjęły, iż zachodzi uzasadniony przypadek określony w art. 17 ust. 1 spec ustawy drogowej. Skarżąca zarzuciła nie przeprowadzenie i zgromadzenie dowodów, które przemawiałyby jednoznacznie na rzecz konieczności zajęcia nieruchomości, zbiorcze potraktowanie kilu różnych nieruchomości. Wreszcie wskazano w skardze na brak faktycznego i prawnego uzasadnienia. Wskazane powyżej uchybienia powodują zdaniem skarżącej, że decyzje w sprawie zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 3, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; powoływana jako ppsa). W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.). 3. Celem powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. było uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza autostrad oraz dróg szybkiego ruchu. Wyjątkowość uregulowań ustawy, wyraża się przede wszystkim w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabywaniem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez wykonawców na cele budowlane. 4. Ten wyjątkowy charakter ustawy wyrażony jest nie tylko w jej tytule, ale wynika też z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w kraju. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa. Jej działanie jest bowiem ograniczone w czasie określonym w art. 45. W uzasadnieniu do projektu ustawy (druk sejmowy nr 858 z 30 sierpnia 2002 r.), na co zwrócił uwagę także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt K 23/2005, stwierdzono, że omawiana ustawa jest regulacją służącą realizacji strategii gospodarczej rządu "Przedsiębiorczość - Rozwój - Praca", a w szczególności części zatytułowanej "Infrastruktura - klucz do rozwoju". Jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to niezbędne do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem nadrobienia zaległości w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą do długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju. Przez ten pryzmat muszą zatem być interpretowane instytucje uregulowane w tej ustawie. 5. Przepis art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przewiduje (w odniesieniu do inwestycji dla, których wydano decyzje o lokalizacji drogi krajowej), że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach w drodze decyzji pozwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że zaistnienie wymienionych w nim przesłanek obligowało wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pilna potrzeba uzyskania prawa do dysponowania terenem przez wykonawcę w celu rozpoczęcia robót budowlanych uzasadnia nadanie decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności. 6. Dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wystarczające jest ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest ono bowiem odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie, co do jego zgodności z prawem, w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Dlatego też wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowych nieruchomości, w tym podnoszony przez pełnomocnika skarżącego zarzut objęcia decyzją kilku różnych nieruchomości nie podlega ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu i nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. 7. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 15 listopada 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości stanowiących własność skarżącej spółki, z przeznaczeniem pod budowę autostrady płatnej A-1 na odcinku od [...] w G. (km [...]) do [...] w G. wraz z węzłem z autostradą A-4 (km [...]). Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia w/w nieruchomości zostało wszczęte, co wynika z zawiadomienia Wojewody [...] z dnia 19 lutego 2008 r., które zostało prawidłowo doręczone stronie skarżącej. Wobec tego spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie powołanej ustawy. 8. W ocenie Sądu, organy administracji dokonały prawidłowej oceny wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co do potrzeby zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Okoliczności dotyczące znaczenia rozbudowy sieci dróg dla rozwoju regionu i kraju oraz o przyznaniu na ten cel środków finansowych z Funduszu Spójności i o związanym z tym obowiązkiem terminowego ich wykorzystania są powszechnie znane i jako takie – zgodnie z art. 77 § 4 kpa – nie wymagają dowodu. Nie wymaga szczegółowego dowodzenia okoliczność, że realizacja inwestycji na wskazanym odcinku jest projektem priorytetowym w związku z przyznaniem Polsce i Ukrainie prawa organizacji Mistrzostw Europy w piłce nożnej w 2012 r. Planowana autostrada A1 na odcinku od Gdańska do Gorzyczek ma na celu zapewnienie sprawnej komunikacji międzyregionalnej i międzynarodowej w trakcie EURO 2012. 9. Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie budzi zastrzeżeń. W świetle przytoczonych treści zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, w szczególności z wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 15 listopada 2007 r. oraz nadesłanych przy piśmie z dnia 3 lipca 2008 r. dokumentów, znajdujących odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może budzić wątpliwości fakt, że w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. 10. Nie można uznać też, że przyjęta przez organy ocena była dowolna. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tak więc za dowód uznać należy dokumenty, którymi w rozpoznawanej sprawie jest zarówno powołany wniosek z dnia 15 listopada 2007 r., protokół przekazania placu budowy oraz harmonogram prac dla realizacji inwestycji. 11. Sąd w pełni akceptuje zatem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.