II GSK 233/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie Maria Myślińska NSA Rafał Batorowicz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1960/08 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zasądza od P. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1960/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w P. (dalej: WITD) z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Ponadto Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd przyjął następujący stan sprawy. W dniu [...] października 2006 r. w P., na postoju Taxi, przy ul. D. M. R. B. inspektor transportu drogowego przeprowadził kontrolę pojazdu marki Opel o nr rej. [...], stanowiącego własność skarżącego – P. P. Pojazd był oznakowany jako taxi z numerem bocznym i zainstalowanym taksometrem. P. P. okazał do kontroli m.in. licencję nr [...] na pojazd o numerze rejestracyjnym [...]. Kierowca (skarżący) stwierdził, iż nie dopełnił formalności w związku ze zmianą pojazdu oraz oświadczył, iż pojazdem wskazanym w licencji nie wykonuje już przewozów. W toku postępowania administracyjnego skarżący nadesłał m.in. potwierdzenie złożenia w dniu 10 października 2006 r. wniosku o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na kontrolowany pojazd oraz licencję nr [...] udzieloną w dniu [...] listopada 2006 r. na ten pojazd. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. WITD, na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), dalej: u.t.d. oraz lp. 1.3. załącznika do tej ustawy nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję WITD. Organ przywołał treść art. 8 u.t.d., zgodnie z którym licencja udzielana jest na pisemny wniosek przedsiębiorcy, do którego należy dołączyć m.in. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami dowodów rejestracyjnych. Stwierdził, że działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów taksówką jest uzależniona od faktu wykonywania przewozu konkretnym pojazdem i na konkretnym obszarze. W związku z tym podjęcie działalności gospodarczej wykraczającej poza treść licencji, stanowi o wykonywaniu takiej działalności bez wymaganej licencji. P. P. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę P. P. stwierdził, że nieodnotowania w licencji, w drodze formalnej zmiany jej treści, numeru rejestracyjnego wraz z numerem podwozia pojazdu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności, nie można utożsamiać z wykonywaniem tej działalności bez licencji. Sąd wskazał, że art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d. stanowi, iż przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania. Jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Niedopełnienie przez skarżącego obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi zmiany pojazdu nie stanowi jednakże podstawy wymierzenia kary pieniężnej za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Sąd pierwszej instancji uznał, że wykonywanie transportu drogowego taksówką innym pojazdem niż wskazany w ważnej licencji oznacza tylko, iż skarżący w dacie kontroli nie dopełnił obowiązku zgłoszenia zmiany pojazdu. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że posługiwanie się pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, lecz stanowi naruszenie istotnych jej warunków, co może być ewentualnie przyczyną cofnięcia licencji. Od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 7 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 1.3. załącznika do u.t.d., 2) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez przyjęcie przez Sąd, że posługiwanie się przy prowadzeniu działalności transportowej pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, lecz stanowi naruszenie istotnych jej warunków. Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Nadto podał, że w przypadku, gdy przedsiębiorca dokonuje zmiany pojazdu, którym dotychczas wykonywał przewozy taksówkowe, obowiązany jest wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji, bowiem stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 u.t.d. licencji takiej udziela się na określony pojazd, który jest wymieniony w treści samej licencji na transport drogowy osób taksówką. Licencja ta, jak wywiódł organ z treści art. 4 pkt 1 oraz art. 6 ust. 4 u.t.d., ma bowiem charakter podmiotowo-przedmiotowy. Wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem, który został zgłoszony jedynie do zmiany treści licencji stosownie do treści art. 14 ust. 2 u.t.d. lub też w ogóle nie został zgłoszony, nie może być zdaniem organu rozumiane jako przyznanie takiemu przedsiębiorcy prawa do wykonywania transportu drogowego w okresie "przejściowym" (do czasu dokonania zmian w dotychczasowej licencji) pojazdem nieujawnionym w treści licencji. Przedsiębiorca wykonujący przewozy taksówką pojazdem niewymienionym w licencji wykonuje zaś przewóz bez wymaganych przez prawo uprawnień (dopuszcza się naruszenia określonego w lp. 1.3 załącznika do u.t.d.). Wnoszący skargę kasacyjną z treści art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d. wywiódł, że na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek informowania właściwego organu o wszelkich zmianach. Jednakże obowiązek ten nie może być interpretowany w taki sposób, aby sam fakt ich zgłoszenia, czy wystąpienia z właściwym wnioskiem przyznawał przedsiębiorcy prawo do posługiwania się zmienionymi danymi, bowiem sam fakt zgłoszenia nie jest wystarczający, skoro w takiej sytuacji konieczna jest zmiana treści licencji. Nadto, nawet mimo zgłoszenia stosownego wniosku o zmianę treści licencji, organ może wydać decyzję administracyjną, w której odmówi dokonania zmiany licencji (art. 7 u.t.d.). Organ wskazał także, iż jedynie w treści licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką wymienia się określony pojazd, którym te przewozy mogą być realizowane. W przypadku przewozów wykonywanych taksówką pojazdem niewymienionym w licencji ustawodawca przewidział tylko jedną sankcję, tj. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Powyższe stanowi w ocenie organu argument za słusznością twierdzenia, iż taki przewóz wykracza poza zakres uprawnień licencyjnych i fakt jego wykonywania innym pojazdem jest równoznaczny z brakiem licencji. Zdaniem organu wszelkie decyzje o charakterze konstytucyjnym, których celem jest zmiana lub cofnięcie uprawnień wcześniej przyznanych na wykonywanie transportu drogowego mogą zatem wywoływać jedynie skutki prawne na przyszłość, zaś każda zmiana skutkująca koniecznością zmiany treści licencji jest zmianą licencji, a zatem dopiero z chwilą doręczenia zmienionej decyzji przedsiębiorca może wykonywać przewozy taksówką pojazdem ujawnionym w zmienionej decyzji administracyjnej. Wszelkie zaś zmiany stanu faktycznego polegające na posługiwaniu się zupełnie innym pojazdem, tworzą już nowa sprawę administracyjną. Okoliczności te nie są bowiem związane z poprzednim rozstrzygnięciem, a zatem strona powinna wystąpić z nowym wnioskiem o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W postępowaniu tym należy ustalić, czy nowy pojazd spełnia warunki techniczne, pozwalające na zakwalifikowanie go do kategorii taksówki, zaś wynik tego postępowania może zakończyć się rozstrzygnięciem niekorzystnym dla strony. Zawsze jednak, gdy występuje nowy pojazd będzie występowała także nowa sprawa administracyjna, której przedmiotem będzie wydanie licencji konkretnej osobie na ten właśnie, a nie inny pojazd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została oparta m.in. na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 7 ust. 1, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a ich istota sprowadza się do podważenia poglądu Sądu I instancji, iż wykonywanie transportu drogowego taksówką innym pojazdem niż wskazany w ważnej licencji stanowi jedynie naruszenie istotnych warunków tej licencji, co może być ewentualnie przyczyną cofnięcia licencji, lecz nie może być utożsamiane z wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, zwanej dalej "licencją". Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielona jest zaś przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.). Licencja ta dotyczy więc zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Nie ulega przy tym wątpliwości, iż są to istotne elementy licencji, gdyż pozwalają na zidentyfikowanie zarówno przedsiębiorcy (osoby wykonującej przewóz) jak i pojazdu, na który udzielona została licencja. Skoro licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest udzielona na określony pojazd (art. 6 ust. 4 u.t.d.), to "dane" dotyczącego tego pojazdu muszą być zawarte w treści licencji. W konsekwencji jeżeli przedsiębiorca wykonujący transport drogowy taksówką zamierza wykonywać ten transport innym pojazdem niż określonym w licencji, to stosownie do art. 14 ust. 2 omawianej ustawy jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Taka zmiana treści licencji następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 1 ustawy). Do wniosku o zmianę treści licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką przedsiębiorca powinien dołączyć dokumenty związane z tą zmianą, a przewidziane dla wniosku o udzielenie licencji, tj. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku, gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów – również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi (art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d.). W postępowaniu dotyczącym zmiany treści licencji na inny pojazd właściwy organ będzie zobowiązany do badania, czy przedsiębiorca występujący z takim wnioskiem posiada tytuł prawny do dysponowania tym "nowym" pojazdem oraz czy zgłoszony do licencji pojazd – na podstawie przedłożonych dokumentów – spełnia wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym. W związku z powyższym, skoro przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy taksówką nie posiada odpowiedniej dla tego przewozu licencji, na pojazd którym faktycznie w dniu kontroli przewóz wykonuje, to należy uznać, iż wykonuje on przewóz bez wymaganej licencji, a zatem narusza obowiązki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do "obchodzenia" powyższych obowiązków wynikających z ustawy, gdyż przedsiębiorcy, posiadający licencję na konkretnie określony pojazd mogliby faktycznie wykonywać transport drogowy innym pojazdem, niż określony w licencji, co naruszałoby interesy innych przedsiębiorców wykonujących transport zgodnie z uzyskaną licencją, a także podważałoby celowość reglamentacji takich przewozów. Taka zaś reglamentacja wynika z treści art. 6 ust. 6 u.t.d., zgodnie z którym właściwe rady gmin i Rada m.st. Warszawy określają na dany rok kalendarzowy, nie później niż do 30 listopada roku poprzedniego, liczbę przeznaczonych do wydania licencji po zasięgnięciu opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy i organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumentów. W związku z powyższym nie można podzielić poglądu, iż zaniechanie dopełnienia przez skarżącego obowiązku wystąpienia z wnioskiem o zmianę licencji i posługiwanie się przez niego dotychczasową licencją, w której został określony inny samochód niż ten, którym przewóz był wykonywany, stanowi jedynie przesłankę do faktycznego cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił w wyznaczonym terminie informacji i dokumentu, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83. Cofnięcie licencji na tej podstawie dotyczy więc sytuacji, gdy przedsiębiorca nie dopełnia wymogów formalnych w postaci "nie przedstawienia w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów", a nie gdy odstępuje od wystąpienia z wnioskiem o zmianę treści licencji. Wprawdzie w art. 15 ust. 3 pkt 1 zawarte jest odesłanie do całego art. 14 u.t.d., lecz tylko w art. 14 ust. 1 jest mowa o obowiązku zgłoszenia na piśmie organowi, który udzielił licencji wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Natomiast w art. 14 ust. 2 jest mowa o obowiązku przedsiębiorcy wystąpienia z wnioskiem o zmianę treści licencji, jeżeli zmiany o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w licencji. W tym ostatnim przypadku trudno jest mówić jedynie o przedstawieniu "w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów", skoro brak wniosku o zmianę licencji powoduje, iż nie zostaje uruchomione postępowanie administracyjne dotyczące takiej zmiany, a w konsekwencji wobec braku licencji "zmienionej" dotyczącej "nowego" pojazdu przedsiębiorca wykonujący transport drogowy taksówką tym pojazdem wykonuje go bez wymaganej licencji. W konsekwencji należy też przyjąć, iż nawet w przypadku gdyby przedsiębiorca wystąpił o zmianę licencji obejmującej inny pojazd niż określony w licencji, a nie uzyskałby jeszcze licencji na "nowy" pojazd, to wykonując przewóz drogowy tym ostatnim pojazdem wykonywałby przewóz drogowy taksówką bez wymaganej licencji. Zauważyć ponadto należy, że stosowanie sankcji na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów tej ustawy nie pozbawia organu możliwości cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 1-3 omawianej ustawy, gdyż cofnięcie licencji nie zostało zaliczone przez ustawodawcę do jednej z sankcji (kar) wymienionych w art. 92 u.t.d. Stąd też jeżeli przedsiębiorca wykonuje transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji na tę taksówkę, to narusza obowiązek, o jakim mowa w wykazie lp. 1.1.3. załącznika do u.t.d., a jednocześnie takie naruszenie obowiązków może być ocenione w kontekście obligatoryjnego cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2b, zgodnie z którym licencję cofa się, jeżeli jej posiadacz rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. Takim warunkiem określonym w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest zaś określony w tej licencji pojazd (art. 6 ust. 4 u.t.d.). Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podzielił odmiennych poglądów prezentowanych w powołanych przez Sąd I instancji orzeczeniach NSA, w tym w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 30/08 (niepublikowany). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. obowiązany był uchylić zaskarżony wyrok, zasądzić na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego koszty postępowania kasacyjnego i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.