II OSK 1919/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S. A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1777/08 w sprawie ze skargi [...] S. A. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm., dalej jako Prawo budowlane) - ustalił dla inwestora - [...] S.A. z siedzibą w W. wysokość opłaty legalizacyjnej na sumę [...] złotych za samowolne prowadzenie robót budowlanych związanych z budową czasowych pawilonów handlowych oraz wjazdu z przeznaczeniem na targowisko na nieruchomości przy ul. [...] w W. (działki o nr ew. [...] z obrębu [...]). Motywując takie rozstrzygnięcie organ podał, że w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych związanych z budową w/w obiektów budowlanych, postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie [...] miesięcy od dnia otrzymania postanowienia określonych dokumentów. Przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. inwestor przedłożył wymagane dokumenty. Zatem zdaniem organu I instancji wystąpiły przesłanki do zalegalizowania powyższych obiektów budowlanych. Z uwagi na powyższe organ przed zatwierdzeniem projektu budowlanego, zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, naliczył opłatę legalizacyjną na podstawie art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty legalizacyjnej stosownie do art. 49 ust. 2 podlegała pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane obiekt zakwalifikowany został przez organ do kategorii [...] (k = [...]), kubaturę użytkowanych pomieszczeń ustalono na wynoszącą poniżej [...] m3 (w = 1,0). W związku z tym opłata została naliczona wg wzoru: [...] zł (s) x [...] (k) x [...] (w) x [...] = [...] zł. Ponadto w swoim rozstrzygnięciu z dnia [...] maja 2008 r. organ I instancji wskazał, że po wniesieniu opłaty, właściwy organ wyda decyzję o zatwierdzeniu projektu i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a w przypadku jej braku zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zostanie orzeczony nakaz rozbiórki. Zażalenie od wspomnianego postanowienia złożyła spółka [...]. W zażaleniu wskazała, że przesunięcie straganów handlowych nastąpiło na skutek budowy przy ul. [...] w W. pętli autobusowej. W ocenie Spółki organ I instancji dokonał błędnego zakwalifikowania straganów handlowych, bowiem nie mieszczą się one w kategorii budynków. W związku z wymienionymi okolicznościami nie były prowadzone roboty budowlane, a nastąpiło tylko przesunięcie straganów w inne miejsce. Ponadto Spółka podała, że targowisko korzysta z istniejącego wjazdu, a wewnątrz działki wykonawca pętli autobusowej wykonał tymczasowy przejazd dla rolników do ich miejsc handlowych. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił postanowienie organu I instancji w całości i orzekł o ustaleniu dla inwestora wysokości opłaty legalizacyjnej na sumę [...] złotych za samowolne prowadzenie robót budowlanych związanych z budową czasowych pawilonów handlowych oraz wjazdu z przeznaczeniem na targowisko. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotową inwestycję należy traktować jako samowolę budowlaną, której doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa opierać się powinno o obowiązujące normy prawa materialnego. Zatem tryb postępowania określony w art. 48 i 49 ustawy z Prawa budowlanego winien był zostać zastosowany w niniejszej sprawie. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko strony skarżącej, że sporne obiekty powinny zostać zakwalifikowane do kategorii [...], a więc innych budowli w związku z czym współczynnik powinien wynosić [...]. A zatem w ocenie organu II instancji w przedmiotowej sprawie opłata legalizacyjna powinna zostać ustalona w następujący sposób: k (współczynnik kategorii obiektu budowlanego) = [...] (inne obiekty - [...]), w (współczynnik wielkości obiektu budowlanego) = [...] (kubatura użytkowanych pomieszczeń wynosi poniżej [...] m3), s = [...] zł x [...] (stawka opłaty [...] zł x [...] zgodnie z art. art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego), co daje kwotę [...] złotych, a nie jak błędnie obliczył organ pierwszej instancji kwotę [...] złotych. Od powyższego postanowienia Spółka [...] wniosła skargę do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podała, że organy administracyjne dokonały błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowały w sprawie przepisy art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1, 5 i 7 ustawy Prawo budowlane oraz nie dopełniły obowiązków wynikających z art. 7 k.p.a. W jej ocenie zaskarżone postanowienie naruszyło interes prawny Spółki poprzez brak poszanowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz błędne ustalenie konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę na prowadzone prace adaptacyjne targowiska położonego w W. przy ul. [...]. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej, kioski, obiekty kontenerowe w stosunku do których, w przedmiotowej sprawie prowadzone były roboty, to tymczasowe obiekty budowlane, wprost wymienione w art. 3 pkt 5 z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zdaniem WSA w Warszawie, nie ulega wątpliwości, że tymczasowy obiekt budowlany mieści się jednocześnie w definicji pojęcia obiektu budowlanego, o której mowa w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, chociaż nie jest ani budowlą definiowaną w art.3 pkt 3 ustawy przez wyliczenie, ani obiektem małej architektury z art. 3 pkt 4 zdefiniowanym podobnie. W ocenie Sądu I instancji, względy porządku architektonicznego przemawiają za tym, by analogicznie jak to jest z budynkiem odnosić się do tymczasowego obiektu budowlanego i stosować do niego te same rygory prawne. Szczególne cechy, jakimi charakteryzuje się tymczasowy obiekt budowlany, nie zmieniają faktu, że zawsze będzie to obiekt budowlany, a jego wzniesienie należy kwalifikować jako budowę - wykonywanie obiektu budowlanego - w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zaś działania inwestora mające na celu przeniesienie (wzniesienie, przestawienie, przesunięcie) pawilonów kontenerowych i pawilonów - kiosków zawierają się w pojęciu "budowa", "wykonywanie obiektu budowlanego", o którym mowa w art. 3 pkt 7 ustawy i ich podjęcie objęte będzie obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1792/06 niepubl.). Wskazał, że wyłączone spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są jedynie przypadki opisane w art. 29 ust. 1 pkt 12 oraz pkt 24 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, czyli obiektów, których istnienie funkcjonalnie i czasowo powiązane jest z robotami budowlanymi. Stosownie zaś do art. 29 ust.1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę, budowa tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki w określonym w przepisie terminie. Przy czym sam brak trwałego połączenia z gruntem obiektu budowlanego nie decyduje o tym, czy obiekt wymaga pozwolenia na budowę, zgłoszenia, bądź może być zwolniony z tych rygorów. WSA w Warszawie stwierdził, że analiza stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie nie pozwalała na przyjęcie zaistnienia przesłanek określonych w art. 29 ust.1 pkt 12 czy też art. 29 ust.1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, co czyni uzasadnionym wniosek, iż na budowę spornych pawilonów - kontenerów, kiosków - kontenerów (obiektów tymczasowych) inwestor winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Budowa obiektów tymczasowych, które służą prowadzeniu w nich działalności gospodarczej, bez pozwolenia na budowę stanowi zaś samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji zauważył, że [...] S.A. nie legitymowała się decyzją o pozwoleniu na budowę czasowych pawilonów handlowych oraz wjazdu z przeznaczeniem na targowisko na nieruchomości przy ul. [...] w W.. W związku z tym, w zaskarżonym postanowieniu Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie stwierdził, że sprawę winno się traktować jako samowolę budowlaną, której doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa opierać się powinno o obowiązujące normy prawa materialnego i w sprawie winien znaleźć zastosowanie tryb postępowania określony w art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane właściwy organ stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zobowiązany wydać postanowienie, w którym winien wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Stosownie zaś do art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ winien zbadać przedłożone dokumenty i w drodze postanowienia winien ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna jest restrykcją przewidzianą przez ustawodawcę za samowolne prowadzenie procesu inwestycyjnego w sprawach objętych przepisami Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie mają wpływu na wielkość opłat legalizacyjnych, bowiem ich sposób naliczania wynika z mocy samego prawa. Zdaniem Sądu organ I instancji prawidłowo uznał, że istniała możliwość legalizacji samowolnej budowy. Zasadnie więc na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wydał postanowienie z dnia [...] marca 2008 r., którym wstrzymał roboty budowlane związane z budową pawilonów i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, określonych dokumentów. Wskazał ponadto, iż w sytuacji złożenia przez inwestora dokumentów spełniających wymogi z art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane jedynym możliwym rozstrzygnięciem jakie mógł wydać organ, dążąc do zalegalizowania samowoli budowlanej popełnionej przez Spółkę, było postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, które to postanowienie (jak również jego wykonanie) jest warunkiem koniecznym zatwierdzenia projektu budowlanego i wznowienia prac budowlanych, a więc jest warunkiem koniecznym do zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu. Zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust.1 ustawy, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59 f w związku z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane określa sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej w oparciu o wzór matematyczny. Przepis ten w ust. 1 operuje pojęciami: stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Sąd I instancji wskazał, że organ ustalający opłatę legalizacyjna winien w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnić, jak ustalił stawkę opłaty i z czego ona wynika, do jakiej kategorii zaliczył obiekt budowlany i na jakiej podstawie prawnej oraz w jaki sposób został ustalony współczynnik wielkości obiektu budowlanego. Zdaniem WSA Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając zaskarżone postanowienie uczynił zadość wymienionym wymaganiom i wskazał, że sporny obiekt powinien zostać zakwalifikowany do kategorii [...], a więc innych budowli w związku z czym współczynnik powinien wynosić [...]. Natomiast opłata legalizacyjna powinna zostać ustalona, w następujący sposób: k (współczynnik kategorii obiektu budowlanego) = [...] (inne obiekty - [...] w (współczynnik wielkości obiektu budowlanego) = [...] (kubatura użytkowanych pomieszczeń wynosi poniżej <[...] m3) s = [...] zł x [...] (stawka opłaty [...] zł x [...] zgodnie z art. art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego), co daje kwotę [...] zł. ([...] xix [...] zł x [...] = [...] zł), a nie jak błędnie obliczył organ pierwszej instancji w wysokości [...] zł. Na marginesie Sąd I instancji zauważył, że organ, zgodnie z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. dokonał wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku na podstawie analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w w/w postanowieniu uzasadnił zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. [...] S.A. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub jego zmianę i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1,5 i 7 oraz art. 29 ust. 1 pkt 12 i 24 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Spółki wskazał, że w związku z budową pętli autobusowej przez miasto st. Warszawa, na części dzierżawionego przez Spółkę terenu, zmuszona ona została do przeniesienia [...] pawilonów kontenerowych i pawilonów-kiosków na teren targowiska pozostały w jej użytkowaniu. Inwestor pętli autobusowej zobligowany był przed rozpoczęciem inwestycji zapewnić normalne funkcjonowanie targowiska poprzez zapewnienie do niego dojazdu oraz czasowego zorganizowania handlu w pasie drogowym ul. [...], co wynika z opinii komunikacyjnej Nr [...] Urzędu Miasta St. Warszawy z dnia [...] września 2005 r. oraz ze stanowiska Nr [...] Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2007 r. Inwestor żadnego z tych warunków nie spełnił, natomiast przystąpił do eksmitowania skarżącej Spółki z tego terenu. Równolegle, Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta St. Warszawy dla dzielnicy [...], zobligowało skarżącą w oparciu o błędną interpretację art. 28 ust 1 oraz art. 3 pkt 1 i 7 ustawy Prawo budowlane - do uzyskania pozwolenia na budowę, w związku z przesunięciem kontenerów (za pomocą wózków widłowych), stojących na terenie budowy pętli autobusowej na teren pozostający w dzierżawie Spółki. Konieczność zapewnienia normalnego funkcjonowania targowiska zmusiła Spółkę do przesunięcia kontenerów i wykonania wjazdu na targowisko przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, co skutkowało nałożeniem przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] złotych z tytułu samowoli budowlanej. Kasator podał, że zgodnie z art. 28 ust 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę jest wymagane w sytuacji prowadzenia robót budowlanych. Robotami budowlanymi, w myśl art. 3 ust 7 ustawy, są: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Co należy rozumieć przez obiekt budowlany wyjaśnia art. 3 ust 1 ustawy, a są to: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczną, użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt malej architektury. Istniejące na targowisku należącym do Spółki pawilony sprzedaży ulicznej i kioski uliczne są wymienione w art. 3 ust 5 cyt. ustawy i zakwalifikowane jako tymczasowe obiekty budowlane (co było poza sporem), a więc w ogóle nie podlegają pod procedurę uzyskiwania pozwolenia na budowę, co wprost wynika z cytowanych przepisów. Autor skargi kasacyjnej zauważył, że w art. 29 ust 1 pkt 12 oraz 24 Prawa budowlanego ustawodawca ponownie, ustosunkował się do problemu uzyskiwania pozwoleń na budowę tymczasowych obiektów budowlanych. Z przepisów tych wynika, że poza przypadkami w nich wymienionymi, pozwolenie takie jest wymagane. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Spółka nie spełnia przesłanek wymienionych w powołanych przepisach. W uwagi na wyżej przedstawione argumenty kasator wskazał, że istnieje kolizja i niespójność pomiędzy art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 7 i 1, a art. 29 ust. 1 pkt 12 i 24 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji nakładanie na obywateli (podmioty gospodarcze) dysponujących tymczasowymi obiektami budowlanymi konieczności uzyskiwania pozwoleń na budowę, a w sytuacji ich braku, stosownej opłaty legalizacyjnej, należy uznać za sprzeczne z prawem. Żaden podmiot nie może ponosić negatywnych skutków prawnych w przypadku gdy sporne zagadnienie normują wyłączające się przepisy. Sytuację tę należy interpretować wprost w świetle art. 7 Konstytucji RP jako naruszającą podstawowy porządek prawny RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Na wstępie wskazać trzeba, iż postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono powyższych przesłanek. Skarga kasacyjna wniesiona przez [...] S.A. z siedzibą w W. wskazuje jedynie na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Istotą sporu w niniejszej sprawie, jest w istocie kwestia dotycząca konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku przeniesienia pawilonów kontenerowych z jednego w inne miejsce. Autor skargi kasacyjnej, zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, polegającym na przyjęciu, że pawilony kontenerowe oraz pawilony – kioski, należy traktować jako tymczasowe obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie odmiennie od Sądu I instancji przyjął, że dla tego typu obiektów nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a co za tym idzie nie jest zgodne z prawem ustalenie opłaty legalizacyjnej za tzw. samowolę budowlaną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał sformułowany przez kasatora zarzut za pozbawiony uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem "tymczasowy obiekt budowlany" należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe; Jak słusznie uznał Sąd I instancji, tymczasowy obiekt budowlany mieści się jednocześnie w definicji obiektu budowlanego określonej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Cechy, jakimi charakteryzuje się tymczasowy obiekt budowlany, nie zmieniają faktu, że zawsze będzie to obiekt budowlany. Prawidłowo także Sąd I instancji zakwalifikował działania Spółki polegające na przeniesieniu pawilonów, jako roboty budowlane, które zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie wyłączenia określone w art. 29 ust. 1 pkt 12 i pkt 24 Prawa budowlanego. Z tym stanowiskiem kasatora również nie można się zgodzić. Zauważyć trzeba, że w świetle art. 24 ust. 1 pkt 12 wspomnianej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Ze stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji i nie negowanego w skardze kasacyjnej nie wynika, aby obiekty (pawilony handlowe) Spółki spełniały przesłanki określone w powyższym przepisie. Nie sposób także przyjąć, że przedmiotowe pawilony są obiektami przeznaczonymi do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonymi na terenie budowy, o których mowa w art. 24 ust. pkt 24 Prawa budowlanego. Zatem wskazane w powyższych przepisach wyłączenia nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane podjęcie przez skarżącą Spółkę działań polegających na przeniesieniu pawilonów handlowych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Brak takiego pozwolenia spowodował, że roboty budowlane przeprowadzone przez inwestora należało uznać jako samowolę budowlaną, której legalizacja uzależniona jest od uiszczenia stosownej opłaty. Odnosząc się do przedstawionej przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną kwestii związanej z kolizją i niespójnością przepisów Prawa budowlanego, dotyczących obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku tzw. tymczasowych obiektów budowanych, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wskazywanych problemów. Należy zauważyć, że definicja tymczasowego obiektu budowlanego znajduje się w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Natomiast w art. 24 ust. 1 pkt 12 ustawy mowa jest o tymczasowym obiekcie budowlanym, który dodatkowo jeszcze spełnia określone w tym przepisie wymagania. Nie ma zatem żadnej sprzeczności między tymi przepisami. Nie sposób wskazać na przepis (poza art. 24 ust. 1 pkt 12), Prawa budowlanego, który zwalniałby prowadzenie robót budowlanych związanych z tymczasowymi obiektami budowlanymi, od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.