II SA/Ol 920/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku I uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 26 września 2006r. B. G. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz rozpoczęcia roku szkolnego na córkę A. G. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy, na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.), odmówił przyznania w/w wnioskowanych świadczeń. Organ argumentował, iż roczny dochód rodziny za 2005r., na który złożył się dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w wysokości 12 791,99 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego od dnia 1 września 2005r. o powierzchni 7,1299 ha przeliczeniowych x 153,67 x 4 m-ce w kwocie 4382, 60 zł - wyniósł 17 174,59 zł. Łączny miesięczny dochód rodziny wyniósł zatem 1431,21 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowiło miesięcznie kwotę 715,60 zł. Suma ta zaś jest wyższa od kwoty 583,00 zł, która uprawniałaby w rozpatrywanym przypadku do przyznania wnioskowanych świadczeń. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Natomiast stosownie do ust. 2 tego artykułu, w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. B. G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, iż nie uzyskuje dochodu z gospodarstwa rolnego, gdyż z dniem 1 września 2005r. oddała je córce i zięciowi w bezczynszowe użytkowanie na okres 10 lat. Wraz z córką A. utrzymują się tylko z jej emerytury oraz renty rodzinnej córki. Z ostrożności podniosła, że jeśli dochód z gospodarstwa rolnego należałoby jednak w takiej sytuacji uwzględniać, to winien on zostać podzielony na sześć osób, tj. córkę, zięcia, ich dwoje dzieci oraz odwołującą i jej córkę A.. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uzasadniając, iż dochód na osobę w rodzinie został przez organ I instancji naliczony prawidłowo. Organ podniósł, iż w myśl art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego, wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę. Zdaniem Kolegium, z brzmienia tego przepisu wynika jasno, że chodzi tutaj nie o uzyskanie pożytków wprost z prowadzenia gospodarstwa rolnego, a z posiadania (bycia właścicielem). Organ wywiódł, iż ustawodawca w powołanym przepisie określił zamknięty katalog przypadków, w których przy ustaleniu dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego, wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę, z wyjątkiem określonych w pkt 1-3 tegoż ustępu. Stwierdził, iż regulacja ta dotyczy również oddania w bezczynszowe użytkowanie skoro stosuje się do niego przepisy o dzierżawie. Zaznaczył, iż jednym z wymienionych w tym unormowaniu wyjątków jest oddanie w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego. Jednak wydzierżawienie bliskim krewnym wyklucza już możliwość uznania zawartej umowy bezczynszowego użytkowania, jako umowy zawartej stosownie do przepisu art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W ocenie organu w tej sytuacji dochód z tego gospodarstwa prawidłowo został doliczony do dochodu rodziny odwołującej. Skoro więc w roku poprzedzającym okres zasiłkowy dochód na jednego członka rodziny wyniósł 715,60 zł i przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do tego zasiłku nie przysługuje. B. G. zaskarżyła powyższą decyzję do tut. Sądu, zarzucając niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz błędne wyliczenie dochodu na osobę w wyniku błędnej interpretacji i zastosowania art. 5 ust. 8 i 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o skierowanie zapytania prawnego co do interpretacji powyższych przepisów. W uzasadnieniu skargi podniosła, że gospodarstwo rolne, będące współwłasnością jej i jej dzieci, aktem notarialnym z dnia 30 sierpnia 2005r., oddała w bezczynszowe użytkowanie na okres od 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2015 r. córce i zięciowi K., którzy na zasadzie art. 3 ust. 6 ustawy o podatku rolnym oraz stosownie do § 3 tej umowy zobowiązani są do płacenia podatku rolnego. Podała, że z tytułu dzierżawy gospodarstwa córka i zięć utracili prawo do zasiłku rodzinnego na własne dzieci. Wyjaśniła, iż gospodarstwo przekazała, gdyż ma prawo do emerytury z tytułu opieki nad córką A. i w jej przypadku przekazywanie gospodarstwa w dzierżawę stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników jest bezprzedmiotowe. Zaznaczyła też, że spełnia warunki do uzyskania renty rolniczej. Uważa jednak, że zrezygnowanie z emerytury w celu uzyskania zasiłku rodzinnego stanowiłoby nadużycie prawa. Zdaniem skarżącej Kolegium błędnie zinterpretowało, a następnie zastosowało art. 5 ust. 8 i 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Strona stwierdziła, że najpierw należało ustalić, czy została spełniona przesłanka z art. 5 ust. 8, a mianowicie czy rodzina strony "utrzymuje się z gospodarstwa rolnego". Dopiero po potwierdzeniu tej okoliczności można było obliczać dochód według reguł określonych w ust. 8 a. Skarżąca zaznaczyła, że w jej przypadku warunek ten nie został spełniony. Podniosła, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje "utrzymywania się z gospodarstwa rolnego", nie odsyła też w tym zakresie do innych przepisów. Zatem należy sformułowanie to rozumieć wprost, tj. w potocznym znaczeniu - jako czerpanie pożytków z niego i przeznaczanie ich na potrzeby życia rodzinnego. Zdaniem B. G. utożsamianie bycia współwłaścicielem gospodarstwa z utrzymywaniem się z niego, jest nadinterpretacją. Ponadto skutkuje tym, że dochód z jednego gospodarstwa jest dwukrotnie liczony do dochodu dwóch rodzin, co zdaniem strony jest niedopuszczalne. W ocenie skarżącej nawet jeżeliby uznać, że przepisy art. 5 ust. 8 i 8a powołanej ustawy mają w sprawie zastosowanie, to wówczas dochód z gospodarstwa rolnego winien być dzielony na osoby faktycznie utrzymujące się z niego. W przypadku strony, dochód z gospodarstwa rolnego, które wprawdzie należy do niej i jej córki A., ale użytkowane jest przez córkę I. i jej męża - posiadających dwoje dzieci, winien być podzielony na sześć osób. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podnosząc, iż stosownie do przepisu art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku gdy rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego co rocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa GUS na podstawie art. 18 ustawy o podatku rolnym. Natomiast z art. 5 ust. 8a ustawy, wynika, iż ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę. Jest to zasada, od której wyjątki określone zostały w art. 5 ust. 8a pkt 1-3. Zdaniem Kolegium przepis ten ustala zamknięty katalog przypadków, w których grunty oddane w dzierżawę nie wlicza się przy ustalaniu szacunkowego dochodu z gospodarstwa rolnego. Organ zaznaczył, iż naliczony dochód z gospodarstwa rolnego jest dochodem szacunkowym, a nie faktycznie uzyskiwanym przez stronę skarżącą. Stwierdził, że żaden z wyjątków, o których mowa w powyższym przepisie, nie został przez skarżącą spełniony, stąd też jej dochód nie może zostać pomniejszony. W związku z tym, zdaniem Kolegium, okoliczności na które powołuje się skarżąca nie mogą mieć wpływu na ustalenie dochodu rodziny za rok 2005. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy doliczenia do dochodu dwuosobowej rodziny skarżącej – dochodu z gospodarstwa rolnego, które B. G. przekazała w bezczynszowe użytkowanie córce Izabeli i zięciowi na okres 10 lat. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż B. G. i jej córka A. są współwłaścicielami gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 9,5066 ha przeliczeniowych. Przy czym skarżąca ma prawo do 5/8 części tego gospodarstwa, zaś udział jej córki A. wynosi 1/8. W związku z tym łącznie mają one prawo do 7,1299 ha przeliczeniowych tego gospodarstwa. Do dnia 31 sierpnia 2005r. całe gospodarstwo było wydzierżawione na podstawie umowy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w zamian za świadczenie rentowe zmarłego męża skarżącej. Z dniem 1 września 2005r. B. G. przekazała swoją oraz córki A. część gospodarstwa w bezczynszowe użytkowanie córce I. oraz zięciowi. Zdaniem Kolegium, okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na ustalenie dochodu rodziny za rok 2005, ponieważ umowa ta nie została zawarta na zasadach określonych w art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i dlatego też stosownie do art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych, należało ustalić dochód rodziny z powyższego gospodarstwa. Jak zaznaczono w zaskarżonej decyzji w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego nie chodzi o uzyskanie pożytków z prowadzenia gospodarstwa, ale z posiadania (bycia właścicielem). Stanowiska tego nie sposób podzielić, gdyż analiza przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulujących zasady ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, prowadzi do całkiem odmiennych wniosków. W myśl art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku gdy rodzina lub osoba ucząca się utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969). Niewątpliwie, co też jest bezsporne w niniejszej sprawie, unormowanie to określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego, który jest niezależny od rzeczywistego dochodu osiągniętego przez rolnika z konkretnego gospodarstwa rolnego. Przy czym jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, na co zasadnie zwróciła uwagę skarżąca, ten szczególny sposób ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, ma zastosowanie wówczas, gdy rodzina "utrzymuje się z gospodarstwa rolnego". Ustawodawca nie precyzuje co należy rozumieć pod tym sformułowaniem. W związku z tym w celu ustalenia znaczenia tego wyrażenia, a tym samym określenia zakresu stosowania komentowanej normy prawnej, niezbędne jest, zgodnie z zasadami wykładni językowej, odwołanie się w tym względzie do potocznego rozumienia tego wyrażenia. Zgodnie z definicją "utrzymywać się" - zawartą w Słowniku języka polskiego – pod pojęciem tym należy rozumieć: "zaspokoić swoje potrzeby życiowe – wyżywić się, wyżyć" (Wyd. Naukowe PWN Warszawa 2002, tom III, s.590). W związku z tym, w ocenie Sądu, "utrzymywanie się z gospodarstwa rolnego" należy rozumieć przede wszystkim jako prowadzenie gospodarstwa rolnego i uzyskiwanie tą drogą środków utrzymania. Oznacza to, że szacunkowy dochód z gospodarstwa rolnego może zostać ustalony wobec posiadacza gospodarstwa rolnego, gdy stanowi ono rzeczywiście źródło dochodów rodziny. Sąd nie ma wątpliwości, iż omawiany przepis należy odnosić do posiadaczy gospodarstw rolnych, którzy wykonują faktyczne władztwo nad nim (tzn. korzystają z niego, użytkują go). Przekonuje o tym w szczególności § 15 ust. 6 rozporządzenia Ministra polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, ust. 881 z późn. zm.), zgodnie z którym w przypadku gdy rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, dochód rodziny ustala się na podstawie przeciętnej liczby hektarów przeliczeniowych znajdujących się w posiadaniu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Regulacja ta obliguje organy administracyjne do ustalania dochodu rodziny na podstawie przeciętnej liczby hektarów przeliczeniowych "znajdujących się w posiadaniu rodziny". Skoro posiadanie jest stanem faktycznym określonego władztwa nad rzeczą, to chodzi tu o grunty, które dana osoba ma prawo użytkować i pobierać z nich pożytki. Natomiast właściciel oddając rzecz w posiadanie zależne traci bezpośrednią władzę nad rzeczą i choć nie traci władztwa w znaczeniu prawnym, to jednak w ujęciu faktycznym prawo do korzystania z rzeczy i pobierania z niej pożytków przechodzi na posiadacza zależnego (np. dzierżawcę lub mającego inne prawo, z którym wiąże się określone władztwo nad cudzą rzeczą). Organy administracyjne nie rozważyły w ogóle wskazanej przesłanki, uznając, że skoro skarżąca jest właścicielem przedmiotowych gruntów rolnych, to komentowany przepis ma wobec niej zastosowanie. Doprowadziło to w konsekwencji do automatycznego ustalenia wysokości dochodu rodziny skarżącej, bez zbadania, czy wnioskodawczyni mimo posiadanego tytułu prawnego uzyskuje dzięki temu jakiekolwiek dochody. Rację ma skarżąca, iż należy ustalić, czy rodzina osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne "utrzymuje się z gospodarstwa rolnego". Spełnienie tej przesłanki warunkuje zastosowanie art. 5 ust. 8a cytowanej ustawy. Ze względu na umiejscowienie tego przepisu należało przede wszystkim przeprowadzić jego wykładnię systemową. Natomiast jedną z reguł dokonywania tego rodzaju wykładni jest zasada, że nie należy interpretować przepisów prawa w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami oraz, iż treść normy prawnej należy, w ramach wykładni systemowej wewnętrznej, wyjaśnić w związku z jej usytuowaniem w danym akcie prawnym i w powiązaniu z innymi jego przepisami. Zgodnie z tym unormowaniem - ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem: 1) oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego; 2) gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną; 3) gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Z przepisu tego wynika, iż z tytułu dzierżawy, wydzierżawiającemu należy ustalić szacunkowy dochód z gospodarstwa rolnego, poza trzema wyjątkami wymienionymi w tym ustępie. W tych bowiem przypadkach podatnikiem podatku rolnego nie jest właściciel gruntów rolnych, ale obowiązek ten obciąża dzierżawcę lub spółdzielnię produkcyjną (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym – t.j. Dz.U z 2006r. Nr 136, poz. 969). Zatem w tych sytuacjach nie zachodzi domniemanie, iż dochód z gospodarstwa rolnego uzyskuje jego właściciel. Nie zmienia to jednak faktu, iż organy administracyjne weryfikując wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych obowiązane są ustalić, czy gospodarstwo rolne - dla jego właściciela jest rzeczywiście źródłem dochodu. W ocenie Sądu należy wziąć pod uwagę skutki prawne, jakie wywołało przekazanie przez skarżącą przedmiotowych gruntów rolnych w bezczynszowe użytkowanie. Skarżąca podniosła istotną okoliczność, iż z mocy art. 3 ust. 6 ustawy o podatku rolnym, obowiązek podatkowy ciąży obecnie na córce Izabeli, jako współwłaścicielu, który prowadzi gospodarstwo w całości i w związku z tym w świetle prawa dochód z gruntów rolnych przysługuje nie skarżącej ale rodzinie jej córki, która prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Skoro zatem skarżąca powołuje okoliczności, które w jej ocenie obalają domniemanie, iż wydzierżawienie gospodarstwa osobie bliskiej nie powoduje pomniejszenia ustalanego w sposób ryczałtowy dochodu rodziny, to organ winien szczegółowo odnieść się do tych zarzutów Wskazać także trzeba, iż nawet, jeżeliby przyjąć za organem, że z mocy art. 5 ust. 8a należy ustalić rodzinie skarżącej dochód z przedmiotowego gospodarstwa rolnego, to organ powinien był rozważyć, czy ze względu na okoliczności faktyczne sprawy, tj. oddanie przez skarżącą gospodarstwa w bezczynszowe użytkowanie córce i zięciowi, którzy prowadzą odrębne gospodarstwo domowe, nie należało wyliczonego dochodu z gospodarstwa podzielić odpowiednio na dwie rodziny. Nie jest bowiem w świetle obowiązujących przepisów uprawniony pogląd, iż to samo gospodarstwo rolne wlicza się do podstawy dochodu dwóch odrębnie gospodarujących rodzin i okoliczność ta ma wpływ na prawo do świadczeń każdej z tych rodzin z osobna. Jeżeli córka skarżącej dla ustalenia dochodu jej rodziny wykazuje areał całego gospodarstwa wraz z tą jego częścią, którą wraz z mężem objęła w bezczynszowe użytkowanie to ponowne uwzględnienie tej części gospodarstwa przy ustalaniu dochodu skarżącej i jej córki Aleksandry nie znajduje uzasadnienia. Argument taki podnosiła również skarżąca w odwołaniu, kolegium zaś, wbrew obowiązkowi rozpatrzenia wszystkich zarzutów odwołania, nie odniosło się w ogóle do tej kwestii.. W związku z powyższym, wobec naruszenia przez organy obu instancji art. 5 ust. 8 i 8a cytowanej ustawy w wyniku błędnej subsumcji tych przepisów, wobec wadliwego uznania, iż ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezom tych norm prawnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny rozpatrzyć podanie strony o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku z uwzględnieniem wniosków wynikających z powyższych rozważań.