IV SA/Wa 1622/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - skargę oddala - Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2007r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2, art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Minister Środowiska w decyzji z dnia [...] lipca 2007r. ustalił następujący stan faktyczny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2005r. uzgodnił w zakresie ochrony środowiska, na etapie pozwolenia na budowę, inwestycję polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce nr [...] w miejscowości P. Wnioskiem z dnia 21 listopada 2005r. J. G. wystąpił do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2005r. Wnioskodawca wskazał, iż jako strona postępowania bez własnej winy nie brał w nim udziału i powołał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa jako podstawę wznowienia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006r. wydaną na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 kpa odmówił wznowienia postępowania uznając, iż wnioskodawca jako właściciel terenu nie znajdującego się w obszarze oddziaływania obiektu, nie może być uznany za stronę w postępowaniu wznowieniowym. Powołał się na treść art. 28 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor, właściciele oraz użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie Wojewoda [...] uznał, że oddziaływanie planowanej inwestycji w postaci emisji pól elektromagnetycznych wystąpi w przestrzeni powietrznej w miejscach niedostępnych dla ludzi. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006r. złożył J. G. Minister Środowiska po rozpatrzeniu odwołania uchylił decyzję organu pierwszej instancji wskazując, iż w postępowaniu został naruszony art. 149 § 1 kpa, ponieważ organ nie badał dopuszczalności wniosku. Ustalenie, że wniosek jest dopuszczalny skutkuje wznowieniem postępowania postanowieniem, które zgodnie z art. 149 § 2 kpa stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, a nie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku powołania przez wnioskodawcę jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 2 kpa. Badanie, czy w sprawie istotnie wystąpiła przyczyna wznowienia może być przeprowadzone wyłącznie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji ocenę przyczyn odmowy wznowienia przeprowadził przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. Sp. z o.o. W skardze zarzucono niewłaściwe zastosowanie w zaskarżonej decyzji art. 147 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez uznanie, że żądanie wznowienia postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od posiadania przymiotu strony - mając na względzie, że organ nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania z urzędu. Skarżąca zarzuciła również niewłaściwe zastosowanie art. 148 § 2 kpa poprzez brak odniesienia się do zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania przez wnioskodawcę. Zarzucono również niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 2 kpa, mając na względzie, że przesłanki formalne do wznowienia postępowania rozpoznawane są przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania. Skarżąca podniosła również naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zakresie nierozpoznania sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. /, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Jak już wyżej wskazano, postępowanie administracyjne, będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Wniosek o wznowienie postępowania dotyczył postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005r. uzgadniającą w zakresie ochrony środowiska, na etapie pozwolenia na budowę, inwestycję polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce nr [...] w miejscowości P. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wniesienie podania o wznowienie postępowania i termin do jego wniesienia uregulowane zostały w art. 148 § 1 i 2 kpa. Zgodnie z tym artykułem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zgodnie z art. 150 § 1 kpa organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Skoro postępowanie wznowieniowe w przedmiotowej sprawie dotyczyło ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005r., który wydał decyzję jako organ pierwszoinstancyjny, to organ ten był właściwy do wszczęcia postępowania wznowieniowego mającego na celu weryfikację w/w decyzji. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił J. G. Wniosek w tym przedmiocie zawarł w piśmie z dnia 31 października 2005r., które wpłynęło do organu 3 listopada 2005r. Z treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006r. wynika, że właśnie to pismo zostało potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania. Natomiast z uzasadnienia decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2007r. wynika, iż wnioskiem o wznowienie postępowania jest pismo J. G. z dnia 21 listopada 2005r. To, które pismo faktycznie wszczyna postępowanie wznowieniowe ma istotne znaczenie przy badaniu terminu do wniesienia podania o wznowienie. Należy przyjąć, iż pismo, w którego treści można zidentyfikować żądanie wznowienia postępowania stanowi wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie nie może budzić wątpliwości, iż takim wnioskiem jest pismo z dnia 31 października 2005r. Wpłynięcie do organu wniosku o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w ramach którego organ bada istnienie przesłanek formalnych do wznowienia postępowania. Ustala m. in. czy podanie wniósł podmiot będący stroną w postępowaniu, czy podanie zostało złożone we właściwym terminie, czy powołane są w nim ustawowe przesłanki wznowienia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skoro w przedmiotowej sprawie przesłanką wznowieniową jest art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to w postępowaniu wstępnym organ nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny organu w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1kpa. Jeżeli w wyniku postępowania wstępnego organ stwierdzi, że wniosek spełnia przesłanki formalne, to organ zobowiązany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa. Jeżeli natomiast przesłanki formalne nie będą spełnione, wówczas wznowienie postępowania będzie niedopuszczalne i organ zobowiązany będzie wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Na tym etapie postępowania bada się jedynie istnienie przesłanek formalnych wznowienia postępowania. Niedopuszczalne jest natomiast badanie wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania, gdyż na tym etapie postępowania wystarczy powołanie się na jedną z podstaw, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1-5 i art. 145a § 1kpa i tylko uprawdopodobnienie okoliczności ich wystąpienia. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie przeprowadził właściwie postępowania wstępnego, a zwłaszcza nie zbadał kwestii zachowania przez wnioskodawcę terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W aktach sprawy brak jest informacji na ten temat. Organ pierwszej instancji decyzję o odmowie wznowienia postępowania wydał na podstawie art. 149 § 3 kpa. Decyzja taka mogłaby być wydana na tej podstawie prawnej, jeżeli organ wskazałby w uzasadnieniu decyzji, że wniosek o wznowienie postępowania nie spełnia przesłanek formalnych do wznowienia postępowania. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji takich wywodów nie zawiera. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, organ pierwszej instancji swoją odmowę wznowienia postępowania uzasadnił stwierdzeniem braku wystąpienia przyczyny wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Takie procedowanie organu pierwszej instancji jest błędne i narusza art. 149 § 1, 2 i 3 kpa. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w postępowaniu wstępnym, nie bada się przyczyn wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1-5 i art. 145a § 1 kpa. W przypadku zaistnienia przesłanek formalnych do wznowienia postępowania i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa), organ przystępuje do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (rozpoznawczego), w którym najpierw bada przyczyny wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a kpa oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Granice postępowania rozpoznawczego sprawy administracyjnej wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Sprawa musi być tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej. Mimo to, organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu zwykłym. Jednakże nie ma podstaw do odrzucenia tych ustaleń jeżeli organ nie stwierdza podstaw do ich zakwestionowania. W postępowaniu wznowieniowym strony mają prawo zgłaszać nowe wnioski dowodowe, prezentować swoje stanowisko w sprawie a organ zobowiązany jest do dokonania oceny całości materiału dowodowego. W przepisach art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 kpa zostały precyzyjnie określone wszystkie trzy rodzaje rozstrzygnięć, jakie organ może podjąć po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (151 § 1 pkt 1 kpa) może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz po jednoznacznym ustaleniu, że nie zaistniały, określone w kodeksie, podstawy wznowienia. Chodzi tu o sprawdzenie twierdzeń strony wnoszącej podanie co do faktycznego spełnienia się podstaw wznowienia. Dopiero po stwierdzeniu braku tych podstaw możliwe jest wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 kpa ) musi być połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy. Nowa decyzja musi zawierać rozstrzygnięcie o całości sprawy objętej decyzją dotychczasową. Istotą wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Zatem nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia - wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2002r. sygn. akt IVSA 2759/00 Monitor Prawniczy 2002, nr 20, poz. 917. Natomiast rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 151 § 2 kpa ogranicza się do stwierdzenia, wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Wydawane ono jest, gdy występują przesłanki negatywne, określone w art. 146 § 1 i 2 kpa, wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. W sytuacji objętej art. 151 § 2 kpa nie będzie możliwe uchylenie dotychczasowej decyzji, organ prowadzący postępowanie wznowieniowe zobowiązany będzie do ograniczenia się do stwierdzenia wydania zaskarżonej w trybie wznowieniowym decyzji z naruszeniem prawa, musi ponadto wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania przeprowadzi postępowanie wstępne, w którym dokona oceny zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie. W przypadku stwierdzenia, że wniosek został złożony w terminie, organ wyda postanowienie o wznowieniu postępowania, gdyż pozostałe przesłanki formalne w sprawie są spełnione. Natomiast w przypadku stwierdzenia, że wniosek został złożony z uchybieniem ustawowego terminu z art. 145 § 2 kpa i nie został on przywrócony, zaistnieje podstawa do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Badanie terminu dopiero na etapie postępowania odwoławczego, w przypadku decyzji o odmowie wznowienia postępowania, jak podniesiono w skardze, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa. Jeżeli w sprawie zostanie wydane postanowienie o wznowieniu postępowania, to upoważni to dopiero organ do zbadania zaistnienia przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, na którą to przyczynę powołał się wnioskodawca w swoim wniosku. W przypadku stwierdzenia, że powołana przyczyna wznowienia nie zaistniała w postępowaniu zwykłym poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] marca 2005r. organ wyda decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Rozstrzygnięcie to stanowi odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy organ w toku postępowania wyjaśniającego nie potwierdzi wniosku strony o wszczęciu postępowania mimo, że wydane zostało postanowienie o wznowieniu postępowania, które jednak nie było oceną istnienia przyczyn wznowienia. W przeciwnym razie, gdy organ stwierdzi istnienie przesłanki wznowieniowej, ponownie rozpozna wniosek o uzgodnienie i w zależności od wyników tego postępowania wyda decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa lub na podstawie art. 151 §2 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarzuty skargi nie są zasadne i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.