I OSK 46/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del.WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 616/06 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r. o sygn. akt IV SA/Po 616/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu decyzją z dnia [...] maja 2006 r., wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 17 ust. 5, art. 20, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), odmówił M. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym D. P. Organ argumentował, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem, matce lub ojcu dziecka, albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje, lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepisy ustawy przewidywały jednak wyjątki od tej zasady, wyraźnie określając, że przedmiotowe świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki, została umieszczona w rodzinie zastępczej, albo w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "b" ustawy). Postanowieniem Sądu Rejonowego w Poznaniu VIII Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia 14 grudnia 1999 r. o sygn. akt [...] M. P. wraz z małżonką został ustanowiony rodziną zastępczą dla D. P. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł do protokołu w dniu 7 czerwca 2006 r. M. P. Odwołujący nie zgodził się z rozstrzygnięciem, i nie formułując wyraźnych zarzutów, podniósł, że rozstrzygniecie krzywdzi opiekuna dziecka niepełnosprawnego. Rozpoznając odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił wywody prawne kwestionowanego w odwołaniu rozstrzygnięcia. W szczególności Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na wyłączenie, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "b" ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. P. przyznał, że wraz z żoną stanowi rodzinę zastępczą dla niepełnosprawnego wnuka D. P., a więc faktycznie sprawuje opiekę nad wnukiem od dnia 6 kwietnia 1999 r. Skarżący wskazał na trudną sytuację materialną rodziny. W jego ocenie, należy indywidualizować potrzeby każdej rodziny także pod kątem przyznania przedmiotowego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpatrując skargę, nie stwierdził, by zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd wyjaśnił, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem nie ma charakteru uznaniowego. Nie zależy ono bowiem tylko od dobrej woli organu w granicach tzw. uznania administracyjnego. Aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, należy spełnić wszystkie ustawowe przesłanki. Po pierwsze, należy spełnić przesłanki z art. 17 ust. 1 i 2, a po wtóre, nie mogą zaistnieć negatywne przesłanki, zawarte w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem z okoliczności niespornych wynika, że przeszkodą w uzyskaniu oczekiwanej przez skarżącego formy świadczenia jest wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 ustawy. Przepis ten wyraźnie stanowi, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki (w tej sprawie D. P.) została umieszczona m.in. w rodzinie zastępczej (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "b" omawianej ustawy). Sąd podkreślił, że z akt administracyjnych wynika, i nie jest to okoliczność przez stronę kwestionowana, że D. P. został umieszczony stosownym postanowieniem Sądu w rodzinie zastępczej swoich dziadków. W tych okolicznościach brak jest podstaw do przyznania świadczenia, w rozumieniu przywołanych wyżej norm ustawowych. Wnioskowaniu orzekających organów nie można zarzucić, że było nieprawidłowe, i by przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć organy te działały z naruszeniem prawa materialnego. WSA w Poznaniu wyjaśnił także, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależnia przyznanie świadczenia z powodu rezygnacji z zatrudnienia matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Skarżący nie należy do kręgu wymienionych w ustawie osób. O opiekunie faktycznym dziecka – w świetle postanowień art. 3 ustawy – można mówić jedynie jako o osobie faktycznie opiekującej się dzieckiem, jeżeli wystąpiła do sądu rodzinnego z wnioskiem o przysposobienie dziecka. Zdaniem Sądu, można mieć wątpliwości co do zgodności z porządkiem konstytucyjnym takiego zawężenia osób uprawnionych, to wyłączenie z ust. 5 art. 17 wątpliwości Sądu co do niekonstytucyjności takiego rozwiązania nie budzi. Trybunał Konstytucyjny nie orzekał o zgodności lub niezgodności art. 17 ustawy z konstytucyjnym porządkiem prawnym. Także w literaturze przedmiotu wyłączenia, o których mowa w ust. 5 nie są poddawane krytyce. Nie bez znaczenia dla tej oceny pozostaje i ta okoliczność, że zgodnie z przepisami obowiązującego prawa pozytywnego, rodzina zastępcza, także ta spokrewniona z dzieckiem, ma prawo do innych świadczeń ze środków publicznych (np. art. 78 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisy wykonawcze do niej). Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożył M. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu. Opierając skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na przyjęciu, że nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jako opiekun niepełnosprawnego D. P., wobec ustanowienia go rodziną zastępczą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Wywiedziony na podstawie art. 174 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm., aktualnie t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię, nie jest trafny. Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie zaś do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "b" ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej. Ze sprawy wynika, że skarżący wraz z małżonką zostali ustanowieni rodziną zastępczą dla niepełnosprawnego wnuka D. P. A zatem osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, to z kolei wyłączyło prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i stało się podstawą decyzji odmownej. Wymaga szczególnego podkreślenia, że zarówno w dacie rozstrzygania sprawy przez organy administracji, jak i w dacie orzekania przez Sąd I instancji, konstytucyjność przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych nie została zakwestionowana, a jego literalna wykładnia wykluczała możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej. W takiej sytuacji nie można skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzutu błędnej wykładni powyższego przepisu. Z uwagi na brak innych podstaw i zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może prowadzić dalszej oceny zaskarżonego wyroku. Należy także wyjaśnić stronie skarżącej, że właściwym do przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.