II OSK 1009/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1936/08 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1936/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, w pkt III zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 760 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt sprawy, W. G. Prezes "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. w dniu 29 lutego 2008 r. dokonał zgłoszenia wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, tj. ocieplenia budynku mieszkalnego o wysokości poniżej 12 m, wymiany pokrycia dachu, remontu instalacji wodno-kanalizacyjnej i CO na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Pismem z dnia 24 kwietnia 2008 r. B. S. radny Dzielnicy [...] informuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o samowoli budowlanej polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie. W wyniku zgłoszenia z dnia 24 kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy dokonał w dniu 9 maja 2008 r. kontroli prowadzenia robót budowlanych na posesji przy ul. [...] w W., a następnie w dniu 12 maja 2008 r. wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych na przedmiotowej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w W. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie dwóch miesięcy od otrzymania postanowienia. Postanowienie zostało doręczone inwestorowi w dniu 19 czerwca 2008 r. Pismami z dnia 2 czerwca 2008 r. i 17 czerwca 2008 r. B. S. informuje organy o prowadzeniu robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w W. W dniu 18 czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę na ww. nieruchomości. Pismami z dnia 23 czerwca 2008 r. i 25 czerwca 2008 r. B. S. informuje organy o samowolnym wykonywaniu przyłączy wodno-kanalizacyjnych do budynku przy ul. [...], przesyłając 26 zdjęć dokumentujących te roboty budowlane. W trakcie kolejnej kontroli w dniu 25 czerwca 2008 r. Inspektor Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy stwierdził, że mimo wydania postanowienia z dnia [...] maja 2008 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych nadal prowadzone są prace budowlane na poddaszu przedmiotowego budynku. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], na podstawie art. 50a w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. nakazał inwestorowi "[...]" Sp. z o.o. dokonanie rozbiórki nadbudowanej kondygnacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., wskazując iż wobec kontynuowania wstrzymanych robót budowlanych, stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego musiał nakazać w drodze decyzji rozbiórkę nadbudowanej części obiektu. Decyzja ta została doręczona inwestorowi w dniu 25 lipca 2008 r. Pismami z dnia 1 lipca 2008 r. i 8 lipca 2008 r. B. S. informuje organy o samowolnym wykonaniu przyłącza wodociągowego do budynku przy ul. [...] i kontynuowaniu w dalszym ciągu robót budowlanych przy budynku, dokumentując to załączonymi zdjęciami. PINB pismem z dnia 9 lipca 2008 r. zawiadamia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonanego przyłącza wodociągowego. Inwestor pismem z dnia 5 sierpnia 2008 r. złożył do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego wydał decyzję z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. wskazując, że przedmiotowe roboty budowlane były prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, które było wymagane, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego. Po wydaniu postanowienia z dnia [...] maja 2008 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych przedstawiciel organu nadzoru budowlanego, w dniu 25 czerwca 2008 r. przeprowadził kolejną kontrolę przedmiotowego obiektu, w wyniku której stwierdził, że na terenie poddasza kontynuowane są roboty budowlane. Z uwagi na powyższe i zgodnie z art. 50a Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych pomimo ich wstrzymania zobowiązywało organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki. Pismem z dnia 29 października 2008 r. "[...]" Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r., załączając akty notarialne umów zbycia w dniach 1 i 31 lipca 2008 r. prawa własności do lokali mieszkalnych znajdujących się w tej części budynku, co do której orzeczono nakaz rozbiórki zaskarżoną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1936/08, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił podczas kontroli w dniu 9 maja 2008 r., iż inwestor prowadził roboty budowlane polegające na nadbudowie poddasza, adaptacji pomieszczeń i ociepleniu budynku, które to nie podlegają w ocenie Sądu procedurze zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku, wymianie pokrycia dachowego, oraz remoncie instalacji wodno-kanalizacyjnej i co, natomiast na ich wykonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia budowlanego. W ocenie Sądu, musiał on uwzględnić dowody i okoliczności, które istniały w dniu wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji, a nie były znane temu organowi, tj. fakt zbycia w dniu 1 i 31 lipca 2008 r. lokali znajdujących się na kondygnacji objętej nakazem rozbiórki, przy czym zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w dniu [...] września 2008 r. Zdaniem Sądu, inwestor miał obowiązek wskazać organowi nadzoru budowlanego II instancji na zmianę stanu prawnego, czego nie uczynił ale jednocześnie, gdyby organ dokonał własnych ustaleń faktycznych mógłby samodzielnie dowiedzieć się o tej zmianie, bowiem już w odwołaniu zawarte było stwierdzenie, że prace prowadzone były przez osoby trzecie, które miały podpisane umowy przedwstępne na nabycie lokali. Oznacza to naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak ustalenia stanu faktycznego w zakresie prawa własności na datę wydania decyzji organu II instancji W ocenie Sądu skoro prawo własności lokali zostało zbyte na rzecz G. W., Z. K., P. K. i M. L., na mocy sporządzonych w dniu 1 i dniu 31 lipca 2008 r. aktów notarialnych umowy ustanowienia odrębnej własności lokali i sprzedaży, to decyzja utrzymująca w mocy nakaz rozbiórki, w dacie jej wydania nie mogła być skierowana tylko do inwestora, gdyż nie był on jedynym właścicielem tej części nieruchomości, co do której orzeczono nakaz rozbiórki. Dodatkowo Sąd wskazał, iż sporządzony przez pracownika organu I instancji protokół z dnia 25 czerwca 2008 r. jest zbyt ogólnikowy, w protokole kontroli organ nie określił, na czym polegały prace budowlane, i kto je wykonywał. Skutki decyzji wydanej na jego podstawie polegają bowiem na obligatoryjnym nakazie rozbiórki i braku możliwości legalizacji. Pismem z dnia 28 maja 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1936/08 złożyła spółka "[...]" Sp. z o.o. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – dalej p.u.s.a. i z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w całości, tj. brak uchylenia decyzji organu I instancji, jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego, w wyniku nieprzeprowadzenia dostatecznej kontroli działalności organów administracji publicznej, a także poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w sytuacji gdy stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji protokół kontroli nie stanowił materiału wystarczającego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki; 2) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP poprzez niewykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli w stosunku do decyzji innej niż decyzja organu II instancji, co skutkowało brakiem rozstrzygnięcia również co do decyzji organu I instancji polegającego na jej uchyleniu; 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niedopatrzeniu się przez Sąd I instancji naruszeń prawa na etapie postępowaniu przed organem I instancji, które jak przyznał w uzasadnieniu miały decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy Sąd nie jest związany zarzutami skargi oraz poprzez zaniechanie przez Sąd oceny prawnej wszystkich okoliczności sprawy zgłoszonych w skardze; 4) art. 141 § 4 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu w uzasadnieniu w wyroku Sądu I instancji wskazania konsekwencji nieprawidłowego protokołu, a przez to nieuprawnione przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, że ustalenia stanu faktycznego zostały poczynione zgodnie z wymogami art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. podczas gdy organ I instancji, a w ślad za nim organ II instancji w sposób niedostateczny ustaliły, iż zachodzą okoliczności wskazane w art. 50a Prawa budowlanego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie: 1) art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy kontynuowanie robót budowlanych w przedmiotowej inwestycji pomimo wydania postanowienia o ich wstrzymaniu nie zostało udowodnione; 2) art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie; 3) art. 81 ust. 4 zdanie 2 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie. Wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2009 r. w części, w jakiej wyrok ten nie rozstrzyga o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie z wszystkimi poglądami tam przedstawionymi należy się zgodzić. Ustalenia Sądu poczynione na podstawie akt sprawy bez wątpienia dawały podstawę do uchylenia również decyzji organu pierwszej instancji. Skoro bowiem Sąd wyraża wątpliwości, czy decyzja o nakazie rozbiórki była skierowana do wszystkich, do których należało ją skierować adresatów oraz dostrzega wadliwość sporządzonego protokołu kontroli z dnia 25 czerwca 2008 r. (nie dostrzega, że były przeprowadzane trzy kontrole), należało uznać, że wadliwie było również przeprowadzone postępowanie, przed organem pierwszej instancji. Należy jednak zwrócić uwagę, czego nie zauważa Sąd, że w aktach sprawy jest szereg pism B. S. – radnego Dzielnicy [...], posiadającego uprawnienia budowlane, informujących na bieżąco organy nadzoru budowlanego o trwających w budynku i na posesji przy ul. [...] w W. robotach budowlanych, dokumentowanych zdjęciami, co również powinno stanowić materiał dowodowy w sprawie. W zaskarżonym rozstrzygnięciu Sądu jest brak konsekwencji, gdyż ocena prawna wyrażona przez Sąd, pozwalała również na uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 134 i art. 135 p.p.s.a. należy uznać za usprawiedliwione. Tym samym należy zgodzić się z pozostałymi zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego. Bez wątpienia została naruszona (bez wyjaśnienia tego faktu) procedura przeprowadzania kontroli na budowie przez organy nadzoru budowlanego (art. 81 lit. a/ ust. 2 Prawa budowlanego) oraz wymogi zgodnie z jakimi powinny być sporządzone protokoły (art. 68 k.p.a. w zw. z art. 81 Prawa budowlanego). Sąd ponownie rozpoznając sprawę powinien dokładnie przeanalizować i ocenić cały materiał dowodowy, a nie tylko niektóre jego elementy, wskazując organom jakie popełniły błędy i co należy uczynić aby je naprawić, ewentualnie w jakim zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe. Nie bez znaczenia przy ocenie materiału dowodowego w sprawie jest i to, że B. S., autor szeregu materiałowi dowodowych w sprawie, jak i W. G. Prezes Spółki skarżącej, to osoby posiadające uprawnienia budowlane, a więc osoby o wysokich kwalifikacjach zawodowych w zakresie Prawa budowlanego. Bezpodstawne w zaskarżonym wyroku jest obwinianie organów nadzoru budowlanego, że nie wiedziały o fakcie zbycia części budynku przez skarżącą aktami notarialnymi z dnia 1 i 31 lipca 2008 r. O tym fakcie powinien powiadomić organy prowadzące postępowanie W. G. bądź jego pełnomocnik. O terminie rozprawy Sąd pierwszej instancji powinien również zawiadomić osoby, którym ww. aktami notarialnymi sprzedano lokale mieszkalne w budynku przy ul. [...] w W., gdyż mają one uprawnienia wynikające z art. 33 § 2 p.p.s.a. Na wynik sprawy bez wątpienia miała wpływ opieszałość (bezczynność) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy i brak profesjonalizmu pracowników tego urzędu dokonujących kontroli, co jednak nie może usprawiedliwiać naruszeń przepisów prawa przez inwestora. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.