II GSK 925/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia del. WSA Renata Detka Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 27 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 1088/08 w sprawie ze skargi L. C. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Cz. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz nałożenia sankcji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r. o sygn. akt III SA/Gl 1088/08 uwzględnił skargę L. C. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Cz. z dnia 13 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej i uchylił zaskarżony akt. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2007 r. L. C. zwrócił się o przyznanie na rok 2007 płatności do gruntów rolnych oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Strona zadeklarowała działki rolne oznaczone literami C, D, E, F, G i H o łącznej powierzchni 2,21ha. W części dotyczącej oświadczenia o sposobie wykorzystania działki rolnej F (położonej w J, gminie Ż, powiecie myszkowskim, województwie śląskim) podała, że ma ona powierzchnię 0,49 ha równą powierzchni działki ewidencyjnej o nr 108/2 i taką powierzchnię zadeklarowała do pomocy finansowej z tytułu ONW. W wyniku wystosowania wezwania do złożenia wyjaśnień odnośnie działki rolnej E, H i F strona złożyła dnia 17 stycznia 2008 r. korektę wniosku, w której zadeklarowała powierzchnię działek rolnych E i H w wielkości po 0,04 ha zamiast 0,13 ha. Natomiast w zakresie działki rolnej F ponownie zadeklarowała jej powierzchnię w wysokości 0,49 ha. Jednocześnie do tej korekty dołączyła umowę dzierżawy między innymi działki 108/2 zawartą z Agencją Nieruchomości Rolnych dnia 19 czerwca 2006 r. oraz oświadczenie, że od dnia 12 kwietnia 2006 r. jest jej użytkownikiem i że w poprzednim roku otrzymała dopłatę do tej działki. W trakcie postępowania przeprowadzono kontrolę złożonego wniosku oraz rozprawę administracyjną dnia 10 marca 2008 r., w trakcie której przesłuchano stronę ora wezwanych świadków. Następnie pismem z dnia 14 marca 2008 r. Kierownik ARiMR opisując stan faktyczny sprawy zwrócił się do Dyrektora ARiMR w Cz. z prośbą o "wytyczne oraz pomoc" w niniejszej sprawie. W piśmie tym wskazano, że ustalono, iż strona jedynie dzierżawi przedmiotową działkę, a w 2007 r. użytkował ją rolniczo bez zgody dzierżawcy M. H., który również umieścił ją we wniosku obszarowym za 2007 r. W związku z tym Kierownik ARiMR postawił pytanie: któremu z tych osób przyznać płatność, czy też odmówić płatności w obydwu sprawach. Odpowiadając na to pismo dotyczące wniosku L. C i M H Dyrektor ARiMR w piśmie z dnia 8 kwietnia 2008 r., wyjaśnił , że osobą uprawnioną do uzyskania płatności bezpośrednich jest ten, kto faktycznie użytkuje rolniczo grunty rolne i ustalenia, że "użytkownikiem prowadzącym działalność rolniczą na spornej działce ewidencyjnej 180/2 (...) jest Pan M. H.", Organ stosownie do powyższej opinii uznał, że temu podmiotowi przysługuje płatność do gruntów rolnych. Po ponownym wezwaniu L. C. złożył oświadczenia (6 i 17 kwietnia 2008 r.), że dzierżawi działkę 108/2 i użytkuje ją od dwóch lat płacąc za nią podatki. Zaznaczył też, że nie zawierał żadnych umów na jej użytkowanie w 2007 r. oraz nie kosił na tej działce trawy zaś świadkowie złożyli fałszywe zeznania. Decyzją z dnia 14 maja 2008 r. Kierownik ARiMR przyznał płatności do gruntów rolnych w wysokości 566,90 zł w ramach jednolitej płatności obszarowej (JPO) za 2007 r. Następnie rozpatrując wniosek w zakresie płatności ONW za 2007 r. decyzją z dnia 3 czerwca 2008 r. odmówił stronie tych płatności nakładając sankcję w wysokości 198 zł. W uzasadnieniu powołanej decyzji jako podstawę faktyczną odmowy przyznania płatności organ podał, że powierzchnia zadeklarowana gruntu wynosiła 2,21 ha, a stwierdzona w czasie kontroli administracyjnej 1,46 ha. Dalej zauważył, że wnioskodawca skorygował powierzchnię działek rolnych: E z 0,13 do 0,04 ha i H z 0,13 ha do 0,04 ha. Poza tym ogólnie wskazał na wyniki rozprawy administracyjnej z dnia 10 marca 2008 r. dotyczącej działki 108/2 zaznaczając, że uzasadniają one wykluczenie tej działki oznaczonej jako F o powierzchni 0,49 ha. Natomiast jako podstawę prawną wykluczenia organ powołał między innymi art. 16 ust. 3 akapit 2 i ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasadny stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 386, z 23.12.2006, str. 74) i § 2, § 3 ust. 1, 2, 3, § 5 ust. 3 i 4 oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowe w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 11 kwietnia 2007 r.) zaznaczając, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosiła 51,37 %. Rozpatrując to odwołanie Dyrektor ARiMR decyzją z dnia 13 sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Od rozstrzygnięcia organu II instancji L. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji uwzględnił skargę i stwierdził, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię oraz przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd I instancji oceniając decyzje organu zaznaczył, że przepisy prawa, w ramach warunków przyznawania płatności ONW, nie posługują się pojęciem "użytkownika" - jeśli chodzi o podmiot lub "użytkowaniem" - odnośnie obowiązku podejmowania określonych działań. Posłużenie się przez prawodawcę jedynie w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. określeniem "użytkowanych" nie może uzasadniać twierdzenia, że przy weryfikacji warunków płatności ONW pojęcie to łączy powyższe elementy "posiadania" i "prowadzenia działalności rolniczej". Przepis ten reguluje tylko określoną kwestię, i to następczą po spełnieniu warunków z § 2, a mianowicie wysokość przyznanej pomocy. Tym samym nie może on rzutować na wykładnię przepisu § 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. w taki sposób, że niweluje pewne przesłanki przyznania płatności, a mianowicie między innymi konieczność ustalenia, czy dany wnioskodawca jest właściwym posiadaczem działki rolnej wymienionej we wniosku, na której prowadzona jest działalność rolnicza. W związku z tym organ odwoławczy błędnie zinterpretował te przepisy ponownie badając sprawę w zakresie, czy strona była "użytkownikiem" spornej działki rolnej. Poza tym w ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy, powołując się na art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. i stwierdzając w tym kontekście, że strona nie była "posiadaczem", a w domyśle "posiadaczem zależnym" tej działki, dokonał również błędnej wykładni przepisów materialnych regulujących zagadnienie posiadania jak i też nie wyjaśnił wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia przez co naruszył przepisy postępowania. Sąd I instancji podał, że organ odwoławczy w części faktycznej uzasadnienia zaskarżonej decyzji przyjmując, w świetle zebranego materiału dowodowego, że M. H. w 2007 r. był posiadaczem zależnym spornej działki rolnej, nie wskazał jednak jaki status miał wnioskodawca występujący w niniejszej sprawie, a jeśli przyjął, że był on samoistnym posiadaczem, to nie wymienił zewnętrznych argumentów przemawiających za tym. Organ odwoławczy nie wskazał szczegółowo faktów, które uznał za udowodnione, nie wymienił dokładnie dowodów na których się oparł, a przede wszystkim nie podał przyczyn, z powodu których innym dowodom, na które powoływała się strona, odmówił wiarygodności. Odwołanie się między innymi do stanowiska Kierownika ARiMR wyrażonego w wydanej decyzji, który stwierdził - "w oparciu o oświadczenia świadków oraz wyjaśnienia stron konfliktu ujęte w Protokole nr 108/2 (...)" i ustalił - "użytkownikiem działki był Pan M. H." oraz wyrażenie własnego stanowiska, że "zarówno oświadczenia świadków złożone do Protokołu jak i wyjaśnienia Pana L. Cz. złożone w trakcie rozprawy nie potwierdzają bowiem, aby w 2007 r. faktycznie użytkował ww. działkę tj. wykonywał zabiegi agrarne, zbierał plony" nie spełniają w wymagań uzasadnienia decyzji, o jakim mowa w art. 107 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Cz. wniósł skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię tj. § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania(ONW) objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448), w zakresie określenia definicji posiadania i prowadzenia działalności rolniczej oraz przyznania płatności. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego przez: - art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ II instancji nie dokonał pełnego i kompletnego sporządzenia uzasadnienia wydanej decyzji - art. 145 § 1 ust.1 i ust. 2 k.p.a. poprzez badanie okoliczności i dowodów w tym zakresie, bez badania przesłanek uzasadniających podjęcie takich działań -naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia bez rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Obszerną argumentację na poparcie ww. zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. tj. na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oraz pośrednio zarzutów naruszenia przepisów postępowania odnosi się do kwestii definiowania pojęcia "posiadania" oraz do ustaleń faktycznych dokonanych przez organ odnośnie charakteru posiadania działki rolnej o numerze 108/2 przez L. C. oraz M. H.. L C. – wnioskował o przyznanie płatności ONW na 2007 r. dla działek rolnych wymienionych we wniosku o płatności, w tym dla spornej działki o numerze 108/2. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Cz. podał, że z protokołu zeznań świadków złożonych na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. w sprawie ustalenia użytkowania spornej działki rolnej wynika, iż to M. H. był użytkownikiem - faktycznym posiadaczem działki, gdyż usuwał kamień z gruntu i dokonywał pokosu i na tej podstawie wykluczył pomoc finansową dla L. C. z tytułu płatności ONW. Sąd I instancji zarzucił organowi, że nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji dlaczego przyznał rację zeznaniom świadków a odmówił wiarygodności oświadczeniom składanym przez wnioskodawcę – L. C. Ponadto organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy wskazujących na charakter posiadania M. H, tzn. czym uchybił wymogom uzasadnienia decyzji określonym w art. 107 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie zbadał wszystkich przesłanek posiadania, o którym mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie wspierania szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Nie ocenił, czy po stronie zarówno M. H. i L. C. występował element władania faktycznego sporną działką oraz jaki był zamiar władania tą działką i w jakim zakresie był on wykonywany. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji dopiero ustalenie tych elementów pozwoliłoby stwierdzić, który z dwóch podmiotów był posiadaczem zależnym a który samoistnym i na tej podstawie rozstrzygnąć o ewentualnej odmowie przyznania płatności ONW L C. Ponadto prosta konstatacja organu, że fakt dzierżawy spornej działki przez skarżącego – L C od Agencji Nieruchomości Rolnych nie ma znaczenia w sprawie dla przyznania pomocy wnioskodawcy jest zbyt daleko idącym stwierdzeniem organu nie popartym żadnym uzasadnieniem ani dowodami. Brak uzasadnienia faktycznego w tym zakresie w zaskarżonej decyzji jest naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. w sprawie. Organ nie wyjaśnił, z jakich powodów dał wiarę zeznaniom świadków, według których użytkownikiem faktycznym działki był M H i dlaczego nie odniósł się do twierdzeń przedstawionych przez L C w oświadczeniach z dnia 16 i 17 kwietnia 2008 r. złożonych na żądanie organu prowadzącego postępowanie w I instancji. Nieuzasadniony jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 113 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a.. W myśl art. 113 § 1 p.p.s.a. Przewodniczący zamyka rozprawę gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Zaś zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji wbrew twierdzeniom skarżącego rozważył wszystkie dowody zgromadzone w sprawie, wskazał na okoliczności, do których nie odniósł się organ przy wydawaniu decyzji a które powinien wziąć pod uwagę i jakie uchybienia popełnił przy ustalaniu stanu faktycznego w sprawie. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie wspierania szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest on bezpodstawny. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, jakie elementy powinien uwzględnić organ przy dokonywaniu wykładni § 2 pkt 2 rozporządzenia odnośnie definicji "posiadania" a następnie przy ustalaniu czy po stronie L. C. zachodzi posiadanie spornej działki w rozumieniu przepisów prawa wspólnotowego i krajowego, o których mowa w rozporządzeniu, co miało wpływ na wynik sprawy. Z tych też powodów Sąd I instancji uznał decyzję Dyrektora ARiMR w Częstochowie za wadliwą i na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał wyrok Sądu I instancji za odpowiadający przepisom prawa i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.