I SA/Wa 1339/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. [...] udzielającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości niezbędnej do zrealizowania celu publicznego jakim jest budowa [...] miasta L. w ciągu drogi [...] nr [...][...], położonej w gminie K., obręb [...], oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność R. i B. małżonków S. oraz nadającą tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał co następuje. Decyzją z dnia [...] września 2005 roku, nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację [...] miasta L. w ciągu drogi krajowej nr [...][...]. Działka nr [...] o powierzchni [...] ha położona w gminie K. obręb [...], stanowiąca współwłasność R. i B. małżonków S., została objęta powyższą decyzją lokalizacyjną, a jej stan prawny jest uregulowany w prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. księdze wieczystej Nr [...]. Wnioskiem z dnia 27 lutego 2007 r. uzupełnionym pismem z dnia 24 września 2007r., Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K. działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie wyżej opisanej nieruchomości oraz nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że budowa [...] miasta L. należy do najczęściej zgłaszanych postulatów lokalnych władz i społeczności do administracji drogowej, ponieważ przenikanie ruchu tranzytowego (w tym szczególnie samochodów ciężarowych) przez gęstą zabudowę, jest nadzwyczaj uciążliwe dla mieszkańców. Powoduje to również duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Wykonanie obwodnicy miasta znacznie zwiększy stopień realizacji oczekiwań społecznych w tym zakresie. Ponadto przeniesienie ruchu tranzytowego poza centrum miasta na obwodnicę spowoduje poprawę warunków bezpieczeństwa mieszkańców L., zmniejszy zanieczyszczenie powietrza oraz usprawni ruch lokalny. Wskazał również, że dla ww. zadania została opracowana dokumentacja projektowa i przetargowa oraz, że został złożony wniosek do Wojewody [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach udzielenia zgody na realizację inwestycji. Po uzyskaniu ww. decyzji będzie możliwe wystąpienie z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę, gdzie podstawą jego uzyskania jest posiadanie przez inwestora pełnej dyspozycji terenem. Realizacja przedmiotowej inwestycji została ujęta w planie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na rok 2008. Z uwagi na brak porozumienia pomiędzy właścicielami nieruchomości a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad na proponowane warunki zbycia - nie było możliwe zawarcie cywilnoprawnej umowy sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa. W związku z powyższym Wojewoda [...] - w oparciu o przepisy art. 15 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - wyznaczył R. i B. małżonkom S. termin do zawarcia stosownego aktu notarialnego do dnia 7 lutego 2007r. Po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia notarialnej umowy sprzedaży nieruchomości Wojewoda [...] pismem z dnia 29 marca 2007r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. [...] udzielił zezwolenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. o ustaleniu lokalizacji północnej obwodnicy miasta L. w ciągu drogi krajowej Nr [...][...], położonej w gminie K. obręb [...], obejmującej działkę oznaczoną numerem [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącą przed podziałem część nieruchomości oznaczonej numerem działki [...]- zapisanej w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L., gdzie jako właścicieli wpisano R. S. i B. S. we wspólności ustawowej oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda stwierdził też, że niniejsza decyzja uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Wojewoda umotywował powody uzasadniające wydanie tej decyzji. Stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z późniejszymi zmianami - po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Wojewoda uznał, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości spełnione zostały przesłanki określone wskazanym wyżej przepisem – wobec powyższego zezwolił na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. S. podnosząc, że oferowana w toku postępowania wywłaszczeniowego cena nie jest adekwatna w stosunku do wartości przedmiotowej nieruchomości, ponadto wskazał na trudności z wjazdem z drogi krajowej na nieruchomość, której jest właścicielem. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Minister powołał się na fakt spełnienia przesłanek koniecznych do wydania przez wojewodę decyzji w sprawie niezwłocznego zajęcia nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, przewidzianych w art. 17 w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Są to: wszczęcie przez wojewodę postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości oraz istnienie uzasadnionego przypadku - które przesądzają o konieczności niezwłocznego jej zajęcia. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte - o czym strony zostały zawiadomione pismem z dnia 29 marca 2007 r. - co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie w/w art. 17. Spełniona została również druga z przesłanek tegoż artykułu – "uzasadniony przypadek". Zarówno wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jak i decyzja Wojewody [...] wskazały szczególne przyczyny uzasadniające wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu przedmiotowej nieruchomości. Minister podniósł, że brak dostępu do terenu uniemożliwia wystąpienie o pozwolenie na budowę oraz rozpoczęcie i przeprowadzenie prac zgodnie z programem "Strategia przebudowy głównych dróg krajowych w Polsce" na rok 2006-2008, a poza tym realizacja zadania zgodnie z w/w programem wymaga wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę do końca I kwartału 2007 roku, zaś termin rozpoczęcia robót budowlanych planowany jest na III/IV kwartał 2007 roku. Ponadto Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku o środowiskowych uwarunkowaniach udzielił zgody na realizację inwestycji, natomiast w dniu 10 marca 2008 roku Dyrektor Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. Dodał, że cechą charakterystyczną dla przedmiotowej inwestycji jest również chęć szybkiego przeniesienia ruchu tranzytowego poza miasto w celu podniesienia bezpieczeństwa mieszkańców L. oraz obniżenia natężenia hałasu. Skutkiem tej inwestycji będzie również zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza, jak również usprawnienie ruchu lokalnego. W związku z powyższym uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 17 ust. 1 powoływanej ustawy. W myśl art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku decyzji udzielającej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Minister stwierdził, że wobec braku porozumienia z właścicielem w zakresie warunków nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Ponieważ proces wywłaszczeniowy jest długotrwały i trudno przewidzieć termin jego zakończenia, zatem wobec wymogu wykazania się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości przez inwestora dla uzyskania pozwolenia na budowę, wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności jest uzasadnione. Podniósł, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe, służyć ma przyśpieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - zresztą całość uregulowań tej ustawy została zamierzona jako unormowanie wyjątkowe, co wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach nabywania nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestorów na cele budowlane. Minister wskazał również, że niniejsze postępowanie dotyczy tylko udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości - natomiast nie zajmuje się sprawą przebiegu linii rozgraniczających ani kwestią odszkodowania za działkę, które zostanie ustalone w postępowaniu wywłaszczeniowym Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. S. - domagając się w dalszym ciągu: - pozostawienia mu obecnego wjazdu na nieruchomość, - wypłacenia rzeczywistej wartości rynkowej za utracony teren, - wypłacenia godziwej rekompensaty za poniesione straty. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wyjaśniając, że w skardze nie podniesiono nowych zarzutów, ani nie wskazano na nowe okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego jak i procesowego. W rozpoznanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z późniejszymi zmianami. Na podkreślenie zasługuje szczególny charakter tej ustawy, wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Świadczą o tym szczególne - w stosunku do uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozwiązania przewidziane w omawianej ustawie, a miedzy innymi art. 12, na mocy którego decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jest równocześnie decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, jak również przepis art. 17 stanowiący, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia cytowanego przepisu wprost wynika ("udziela zezwolenia", "nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności"), że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Także w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę ustawa zawiera znaczące uproszczenia procedur w stosunku do rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wszystko to świadczy to o intencji ustawodawcy, która nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., celem której jest doprowadzenie do szybkiej rozbudowy i modernizacji sieci dróg w kraju. Ponadto, ustawa ta zamierzona została jako regulacja czasowa. Jej działanie jest bowiem ograniczone w czasie określonym w art. 45. W uzasadnieniu do projektu ustawy (druk sejmowy nr 858 z 30 sierpnia 2002 r.), na co zwrócił uwagę także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt K 23/2005, stwierdzono, że omawiana ustawa jest regulacją służącą realizacji strategii gospodarczej rządu "Przedsiębiorczość - Rozwój - Praca", a w szczególności części zatytułowanej "Infrastruktura - klucz do rozwoju". Jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to niezbędne do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem nadrobienia zaległości w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą do długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte, co wynika z zawiadomienia Wojewody [...] z dnia 29 marca 2007 r. - na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. Dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wystarczające jest tylko ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest ono odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie, co do jego zgodności z prawem, w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Dlatego też wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości - w tym także dotyczące problemu ustalenia wysokości odszkodowania - nie podlegają ocenie Sądu w niniejszej sprawie i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Potrzebę zastosowania szczególnego rozwiązania - wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad uzasadniała tym, że brak dostępu do terenu uniemożliwia wystąpienie o pozwolenie na budowę oraz rozpoczęcie i przeprowadzenie prac zgodnie z programem "Strategia przebudowy głównych dróg krajowych w Polsce" na rok 2006-2008, a poza tym realizacja zadania zgodnie z w/w programem wymaga wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę do końca I kwartału 2007 roku, zaś termin rozpoczęcia robót budowlanych planowany jest na III/IV kwartał 2007 roku. Dodała, że cechą charakterystyczną dla przedmiotowej inwestycji jest również chęć szybkiego przeniesienia ruchu tranzytowego poza miasto w celu podniesienia bezpieczeństwa mieszkańców L. oraz obniżenia natężenia hałasu. Skutkiem tej inwestycji będzie również zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza, jak również usprawnienie ruchu lokalnego. Budowa obwodnicy miasta L. należy do najczęściej zgłaszanych postulatów lokalnych władz i społeczności do administracji drogowej, ponieważ przenikanie ruchu tranzytowego (w tym szczególnie samochodów ciężarowych) przez gęstą zabudowę, jest nadzwyczaj uciążliwe dla mieszkańców. Powoduje to również duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Wykonanie obwodnicy miasta znacznie zwiększy stopień realizacji oczekiwań społecznych w tym zakresie. Ponadto przeniesienie ruchu tranzytowego poza centrum miasta na obwodnicę spowoduje poprawę warunków bezpieczeństwa mieszkańców L., zmniejszy zanieczyszczenie powietrza oraz usprawni ruch lokalny. W oparciu o powyższą argumentację Wojewoda [...] dokonał oceny przesłanek ustawowych uzasadniających zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1 i 2 w/w ustawy, a organ odwoławczy ocenę tę podzielił. Ocena ta, zdaniem Sądu, nie budzi zastrzeżeń. W świetle treści wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 lutego 2007r. znajdującego odzwierciedlenie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, nie może budzić wątpliwości fakt, że w niniejszej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1. Należy również zauważyć, że stosownie do treści art. 77 § 4 kpa fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Powołane wyżej okoliczności mają taki charakter, bowiem powszechnie wiadomo, że rozbudowa dróg jest obecnie priorytetowym zadaniem państwa, drogi mają zasadnicze znaczenie dla rozwoju kraju, a środki pochodzące na ten cel w dużej mierze przyznane są przez Unię Europejską i powinny być wykorzystane w określonym terminie. Sąd pragnie zwrócić też uwagę na fakt, że zarzuty skargi nie dotyczą prawidłowości wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności. Dotyczą one decyzji lokalizacyjnej - skarżący wnosi o pozostawienie mu obecnego wjazdu na nieruchomość - a także przyszłej decyzji ustalającej odszkodowanie - wnosi o wypłacenie mu rzeczywistej wartości rynkowej za utracony teren oraz godziwej rekompensaty za poniesione straty. Tymczasem powołana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. w art. 17 stanowi, o czym winien rozstrzygać organ wydając decyzję w trybie tego przepisu. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest rozstrzygane w decyzji wywłaszczeniowej, której konsekwencją jest odjęcie dotychczasowemu właścicielowi przysługującego mu prawa własności. W niniejszym postępowaniu przepisy prawa nie przewidują przyznania właścicielowi odszkodowania w sytuacji wydania decyzji w trybie art. 17. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny zaistnienia przesłanek z art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem, a w toku postępowania organy obydwu instancji stosowały prawidłowo przepisy procedury administracyjnej. Należy tez stwierdzić, że organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji wyroku.