VII SA/Wa 1632/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. N. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz.1118, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) odmówił wydania nakazu rozbiórki sieci ciepłowniczej przebiegającej przez teren działki oznaczonej nr ew. [...] położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej własność G. N. W uzasadnieniu organ wskazał, że G. N. wnioskiem z dnia [...] lutego 2008r. (data wpływu) wystąpiła o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnie wybudowanej sieci ciepłowniczej na jej nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], wnoszą jednocześnie o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę sieci. Wnioskodawczyni wskazywała, że inwestor w latach 70-tych nie dysponował decyzją pozwalającą na budowę inwestycji, na stanowiącej wówczas własność jej rodziców działce, jak również nie dysponował decyzjami zezwalającymi na zajęcie nieruchomości pod inwestycję, w związku z czym, inwestycja ma charakter samowoli budowlanej. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji pismem z dnia [...] lutego 2008r. zwrócił się do Przedsiębiorstwa E. Spółka z o.o. w S.– aktualnego właściciela sieci, o udzielenie wyjaśnień dotyczących legalności zrealizowanej w latach 70-tych instalacji ciepłowniczej, przebiegającej między innymi przez teren działki wnioskodawczyni, przy ul. [...] w S. Z udzielonych przez Przedsiębiorstwo E. Spółka z o.o. odpowiedzi wynikało, że na budowę magistrali cieplnej ówczesny inwestor - Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w S. uzyskała w roku 1977 pozwolenie na budowę, co potwierdzała także informacja z Urzędu Miasta S. Przedsiębiorstwo E. przekazało również organowi do wglądu niekompletną dokumentację projektową dotyczącą przebiegu magistrali sieci cieplnej w S. tj.: teczkę założeń techniczno-ekonomicznych magistrali cieplnej w S. - plany tras, teczkę projektu technicznego zamiennego magistrali cieplnej zadanie II, ul. [...] - branża instalacyjna, teczkę projektu technicznego zamiennego magistrali sieci cieplnej w S. dla odcinka od. ul. [...] do ul. [...] zadanie II- branża instalacyjna. Na tej podstawie Przedsiębiorstwo E. wskazało, że z "założeń techniczno-ekonomicznych magistrali sieci cieplnej w S. - plany tras" wynika, że trasa sieci przebiegała m. innymi przez ul. [...] i ul. [...] w tym przez teren działki położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej własność rodziny N. Nadto, że projekty zamienne magistrali sieci cieplnej nie dotyczyły zmiany projektowanej trasy przebiegu sieci cieplnej, obejmującej nieruchomość przy ul. [...]. Przedsiębiorstwo E. w S. dołączyło również do akt sprawy oświadczenie z dnia [...] maja 2008r. B. M., że jako pracownik Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich, była inspektorem nadzoru podczas realizacji magistrali ciepłowniczej kanałowej do osiedla Warszawska I i II etap, która obejmowała również odcinek cieci ciepłowniczej wzdłuż ul. [...] w S. i potwierdziła, że sieć była budowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. Po otrzymaniu tych informacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. pismem z dnia [...] kwietnia 2008r. wystąpił z urzędu do Urzędu Miasta S. o przekazanie mu do wglądu akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę magistrali ciepłowniczej wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. Prezydent Miasta S. poinformował organ, że nie posiada dokumentacji ani decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących magistrali ciepłowniczej przy ul. [...], [...] I i II etap. Podał jednocześnie, że w rejestrze wydanych pozwoleń na budowę pod poz. [...] z 1977r. figuruje pozwolenie na budowę wydane w dniu [...] stycznia 1977r. dla Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w S. na magistralę ciepłowniczą Osiedla [...]. Wyjaśnił również, że dokumentacja budowlana w latach 1976-1991 posiadała kategorię archiwalną B5 i była przechowywana przez okres 5 lat po czym ulegała zniszczeniu. Po zgromadzeniu tego materiału dowodowego, organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki sieci ciepłowniczej przebiegającej przez działkę oznaczoną nr geod. [...] w S. przy ul. [...], stanowiącej własność G. N. Uznał bowiem, że z posiadanych przez Przedsiębiorstwo E. w S. Spółka z o.o. szczątkowych dokumentów dotyczących budowy sieci ciepłowniczej wynika, że na tę inwestycję było udzielone pozwolenie na budowę tym samym inwestor nie działał w warunkach samowoli budowlanej. Nadto dokonywane w trakcie realizacji inwestycji zmiany projektów technicznych, nie obejmowały zmiany przebiegu trasy sieci ciepłowniczej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa, bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ocenie organu stan faktyczny sprawy oraz zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadniały zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Od powyższej decyzji odwołała się G. N. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania G. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] czerwca 2008 r., odmawiającej wydania nakazu rozbiórki sieci ciepłowniczej przebiegającej przez teren działki stanowiącej własność G. N. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w toku postępowania Przedsiębiorstwo E. Spółka z o.o. w S. udzieliło wyjaśnień z których wynikało, iż na budowę magistrali cieplnej w S. inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. Ponadto z własnych ustaleń organu I instancji wynikało, iż w prowadzonych przez Urząd Miasta S. rejestrach wydanych pozwoleń na budowę w roku 1977, figuruje pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 1977 r. dla Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich S. - adres budowy ul. [...] I i II etap na budowę magistrali ciepłowniczej. Z przedłożonych przez aktualnego właściciela sieci cieplnej "założeń techniczno - ekonomicznych magistrali sieci cieplnej w S., plan trasy" wynikało, że trasa sieci przebiega m.in. przez ul. [...] w tym przez teren działki położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej własność G. N. Natomiast z projektu zamiennego przedmiotowej sieci wynikało, iż zmiany projektowe przebiegu trasy sieci nie dotyczyły terenu działki wnioskodawczyni. Mimo braku decyzji o pozwoleniu na budowę sieci, materiał dowodowy sprawy dowodzi, że ówczesny inwestor Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich S. posiadał pozwolenie na budowę. Nadto, że sieć ciepłownicza wybudowana została zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach organ II instancji uznał, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa a inwestor realizując przedmiotową sieć ciepłowniczą nie naruszył w żaden sposób przepisów prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż uprzednio obowiązujące przepisy nie nakładały na inwestora, właściciela czy też zarządcę obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentów związanych z budową. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgromadzone w sprawie dokumenty świadczą o legalności budowy przedmiotowej sieci ciepłowniczej i braku podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, czego żądała skarżąca. Rozbiórkę w świetle przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., można było orzec jedynie w przypadku, kiedy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. G. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] czerwca 2008 r., odmawiającą wydania nakazu rozbiórki sieci ciepłowniczej. Skarżąca zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów postępowania: art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa przez zaniechanie wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego oraz brak prawidłowego uzasadnienia decyzji. Nadto zarzuciła naruszenie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. Uzasadniając skargę skarżąca podtrzymała twierdzenie, że inwestycja jest nielegalna z powodu braku decyzji pozwalającej na jej realizację. Jej zdaniem organy I i II instancji nie podjęły dostatecznych starań zmierzających do ustalenia, czy decyzja została wydana i czy istnieje w obrocie, co podnosiła juz w odwołaniu. W ocenie skarżącej skoro od samego początku twierdziła, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie istnieje (nie została wydana), to ciężar dowodu, iż taka decyzja została wydana spoczywał na organie, który uważa odmiennie. Zdaniem skarżącej, organ nie ustalił również jak długo przechowuje się akta administracyjne w sprawach, w których wydawane są pozwolenia na budowę. Nie zbadał, czy istnieje możliwość odtworzenia zniszczonych akt wraz z decyzją. O istnieniu decyzji nie można było domniemywać – jak uczynił to organ z dokumentów pomocniczych np. rejestrów. Skarżąca podobnie jak w odwołaniu podniosła, że doszło do zmiany lokalizacji inwestycji. Zmiana taka stanowiła istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu i była naruszeniem obowiązujących przepisów. Organ nie porównał treści decyzji o pozwoleniu na budowę z jej realizacją a to pozwoliłoby na niewątpliwe ustalenie, czy w istocie doszło do odstępstwa od projektu i naruszenia przepisów. Poza tym wskazała, że nie wyjaśniono, czy przedmiotowa inwestycja, przy braku pozwolenia na budowę, nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, czym naruszono przepis art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Dodatkowo zarzuciła, że organ wydając zaskarżoną decyzję - wbrew wymogom z art. 107 § 3 kpa - nie odniósł się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów. Wbrew zapewnieniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał właściwych ustaleń i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W ocenie Sądu, postępowanie organu odwoławczego zostało przeprowadzone z obrazą przepisów art. 7, 77 i 107 k.p.a., wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy, braku wyczerpującego rozpatrzenia istniejącego materiału dowodowego, oraz właściwego uzasadnienia decyzji. Naruszenie wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego nastąpiło w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 tej ustawy także na organie odwoławczym ciążył obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tylko realizując opisane wyżej zasady, organ mógł trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz prawidłowo rozstrzygnąć o żądaniu skarżącej. Nie można uznać za prawidłowo wykazane okoliczności, na które powołuje się organ odwoławczy zwłaszcza, iż stanowią one dosłowne przytoczenie stanowiska uczestnika (aktualnego właściciela sieci), bez własnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie a zwłaszcza dokumentacji projektowej. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że brak dokumentu w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę nie wyklucza ustalenia, iż decyzja taka była wydana i w konsekwencji ustalenia przez organ legalności budowy. Oczywiście ustalenie pełnej legalności budowy wymagało odniesienia treści pozwolenia (zatwierdzonej decyzją trasy przebiegu sieci) do realizacji tej sieci w terenie. Do tej czynności z kolei wymagana byłaby dokumentacja projektowa oraz jej analiza. W okolicznościach sprawy ustalenia te oraz ich ocena, siłą rzeczy napotykać będą znaczne trudności, nie są one jednak w ocenie Sądu niemożliwe. Podkreślić również należy, że przedstawione Sądowi akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, winny zawierać wszystkie dokumenty mające znaczenie merytoryczne w procesie podejmowania przez organ decyzji. Tymczasem załączona do akt dokumentacja projektowa, (przedstawiona przez właściciela sieci) stanowiąca dowody w sprawie na których organ oparł ustalenia jest nieczytelna i fragmentaryczna. Trudno Sądowi na podstawie kopii dołączonych do akt ustalić z jakiej teczki dokumentów pochodzą i trudno skontrolować prawidłowość wyciągniętych wniosków zwłaszcza w aspekcie zmian w projekcie budowlanym i ustaleń, że zmiany te nie dotyczyły przebiegu sieci przez działkę skarżącej. Braki te powodują, że Sąd nie jest w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości i merytorycznie odnieść się do zarzutów skargi. W kontekście specyfiki i charakteru niniejszej sprawy niezwykle istotnym składnikiem decyzji odwoławczej było jej uzasadnienie. Stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Rola uzasadnienia wiązała się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organ do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które są dla strony negatywne. Uzasadnienie organu odwoławczego wymogom tym nie sprostało. Taka wada decyzji utrudnia również kontrolę jej prawidłowości, albowiem uniemożliwia rekonstrukcję zasadniczego ogniwa procesu stosowania prawa przez organ orzekający. Wprawdzie uzasadnienie organu I instancji jest obszerne to także ogranicza się w istocie do przedstawienia stanowiska właściciela sieci. Organ przyjmuje je jako prawidłowe nie dokonując samodzielnej oceny dokumentacji projektowej, która jest bardzo istotna bo pozwala na ewentualne ustalenie, iż projektowana inwestycja przebiegała przez działkę skarżącej. Ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do przytoczenia twierdzeń inwestora w tej sprawie i przedłożonego przez niego materiału dowodowego, bez jego samodzielnej oceny przez organ i odniesienia się do poszczególnych dokumentów, stanowiło istotne naruszenie przepisów prawa, którego nie naprawiło rozstrzygnięcie organu II instancji. Zaniedbanie organu w kwestii własnego ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego w tym zwłaszcza dokumentacji projektowej, mocy dowodowej oświadczenia B. M. z dnia [...] maja 2008r. stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy. Jeżeli organ odwoławczy w swojej decyzji uzasadniłby przekonująco (art. 107 § 3 k.p.a.), dlaczego przy istniejącym materiale dowodowym uznał legalność budowy, to nie można będzie tylko z tego powodu skutecznie podważyć stanowiska organu, zarzucając mu oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i tym samym - błędnej ocenie tego stanu pod względem prawnym. W szczególność nie byłoby przeszkodą do ustalenia legalności inwestycji (rozumianej jako wybudowanej zgodnie z decyzją właściwego organu) twierdzenie skarżących o braku prawa inwestora do realizacji sieci przez działkę skarżącej. Z uwagi na powyższe, decyzję organu II instancji należało uchylić na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.- p.p.s.a.). Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.