I OSK 458/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 621/08 w sprawie ze skargi S. G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz S. G. C. kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Decyzją z dnia [...] marca 1980 r. nr [...], Naczelnik Gminy Paradyż przejął na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, w stanie wolnym od obciążeń, gospodarstwo rolne o powierzchni [...]ha, położone we wsi P., obejmujące działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] stanowiące własność W. C. W uzasadnieniu organ wskazał, że W. C. opuściła gospodarstwo, nie pozostawiając ani następcy, ani adresu. Od 1965 r. gospodarstwo leży odłogiem i od dłuższego czasu nie jest poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika, czy dzierżawcę. Właściciel ani nikt z jego rodziny nie mieszka na terenie gospodarstwa. Z wnioskiem o stwierdzenia nieważności powyższej decyzji zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim S. C. następca prawny W. C., przedkładając kserokopię wypisu z postanowienia Sądu Rejonowej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt I Ns 355/O5 o nabyciu przez S. C. spadku po zmarłej w dniu [...] kwietnia 2001 r. W. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia [...] marca 2008 r., na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. C. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Paradyżu z dnia [...] marca 1980 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, w stanie wolnym od obciążeń, gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi P., obejmującego działki nr: [...],[...],[...],[...],[...][...], Stanowiącego własność W. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...], utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] marca 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Paradyżu z [...] marca 1980 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 621/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził o podstawach uwzględnienia skargi uregulowanych w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W sprawie zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego w sposób uzasadniający jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie powołanego art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wywodził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą powinno być ustalenie, czy decyzja została dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się sprawy w zakresie praw lub obowiązków stron, a organ ma wyłącznie kompetencje o charakterze kasacyjnym. Sąd podkreślił, że skarżący przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji upatruje w rażącym naruszeniu przez organ orzekający art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, a zwłaszcza w braku ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne w brzmieniu nadanym w art. 1 ustawy z 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161), a także z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i 77. Sąd wywodził, co do pojęcia rażącego naruszenia prawa, przyjmując, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, jakie wywołuje decyzja. Sąd podzielił stanowisko organu, że decyzja Naczelnika Gminy w Paradyżu zawiera wady z punktu widzenia obowiązujących kryteriów prawnych, w szczególności konieczne jest jej uzasadnienie i ograniczona liczba dowodów wykorzystanych w sprawie. Decyzja Naczelnika Gminy nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa. Sąd podzielił w pełni argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji co do kwestii nietrafności zarzutu niewyjaśnienia, dlaczego przejęta przez Państwo nieruchomość rolna mogła stanowić gospodarstwo rolne. Kwestionowaną decyzją przejęto "gospodarstwo rolne", a wchodzące w jego skład nieruchomości spełniały wymogi definicji gospodarstwa rolnego obowiązującej według stanu prawnego z daty podjęcia decyzji. Nadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] marca 2008 r. słusznie zwróciło uwagę na fakt późniejszego wykorzystania części przejętych nieruchomości, przywołując zawartą umowę sprzedaży (akt notarialny z dnia [...] czerwca 1982 r.). Prawidłowo także wskazało na cechy przejętego gospodarstwa jako gospodarstwa rolnego, tj. wchodzące w jej skład grunty rolne o powierzchni przekraczającej [...] ha oraz las i nie utraciły tych cech po przejęciu na Skarb Państwa. Niezasadny jest zarzut definiowania gospodarstwa rolnego według aktualnego stanu prawnego, a nie stanu prawnego z daty przejęcia gospodarstwa rolnego. Sąd podzielił stanowisko organu, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadnie zdaniem Sądu, organ wskazał, że sformułowane żądanie stwierdzenia, że decyzja Naczelnika Gminy w Paradyżu z [...] marca 1980 r. została wydana z naruszeniem prawa jest niezasadne, a to z tego względu, że wydanie takiej decyzji jest uzależnione od ustalenia wystąpienia wad wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1,3,4 i 7, a nie dotyczy rażącego naruszenia prawa. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] marca 2008 r., została uzasadniona w sposób zgodny z normą zawartą w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. W motywach tej decyzji organ orzekający dostatecznie wyjaśnił kwestię występowania kwalifikowanej niezgodności rozstrzygnięcia z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym i art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161), a także art. 7 i 77 K.p.a. – wywodząc w tym względzie, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu rażącym, przesądzającym o konieczności jej wyeliminowania w trybie stwierdzenia nieważności. Z tego względu, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd na podstawie art. 151 tej ustawy, skargę oddalił. S. G. C. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 2 ust 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych reformą rolną i osadnictwem rolnym. 2) naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie sprawy, 2) zasądzenie kosztów za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Sąd przyjął, za organem, że decyzja Naczelnika Gminy w Paradyżu zawiera wadę z punktu widzenia obowiązujących kryteriów prawnych ale naruszenia te nie mieszaczą się w kategorii pojęciowej "rażącego naruszenia prawa". Tymczasem naruszenie tych "obowiązujących kryteriów prawnych" uniemożliwiło ustalenie stanu faktycznego sprawy i właściwą ocenę prawną tego stanu. Skoro nie ustalono stanu faktycznego lub ustalono go w sposób fragmentaryczny, to niemożliwe było dokonanie prawidłowej subsumcji rzeczywistego stanu faktycznego do treści normy prawnej regulującej daną sytuację. Decyzja "wywłaszczeniowa" została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., art. 7,8,11,77,80 K.p.a. Sąd przyjął, że nie doszło do naruszeń przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżony wyrok narusza również prawo materialne przez błędne ustalenia odnoszące się do zaistnienia przesłanek dopuszczających uznać to konkretne gospodarstwo rolne za spełniające kryteria określone przepisem art. 2 ust 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych reformą rolną i osadnictwem rolnym i przepisami wykonawczymi. Sąd pierwszej instancji dopuszcza się niedopuszczalnej swobody w ocenie materiału dowodowego, powołując się w swoich rozważaniach na okoliczności, które mają rzekomo świadczyć o prawidłowym rozstrzygnięciu zarówno w decyzji Naczelnika Gminy Paradyż, jak i w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a mianowicie, że najbardziej przekonywującym dowodem o słuszności rozstrzygnięcia organu administracyjnego pierwszej instancji jest fakt, że przez ponad 27 lat od dnia wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, ani właścicielka, ani jej następca prawny nie reagowali na pozbawienie własności. To ta okoliczność najdobitniej ma świadczyć o porzuceniu gospodarstwa. Fakt opuszczenia powinien mieć potwierdzenie przed wydaniem decyzji "wywłaszczającej". Późniejsze zachowania się właściciela nie mają żadnego znaczenia, tym bardziej, że przejęcia dokonano w ramach "porządku prawnego" poprzedniego ustroju. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz., 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.). Rażące naruszenie prawa to zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w tym przepisie prawa. Według art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z 13 lipca 1957 r. "Gospodarstwo rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne". Przejęcie gospodarstwa rolnego na tej podstawie uzależnione było od spełnienia łącznie dwóch przesłanek: – po pierwsze, przejęciu podlegało gospodarstwo rolne, – po drugiej, gospodarstwo rolne opuszczone. Ustalenie wystąpienia tak założonego hipotetycznego stanu faktycznego w danej sprawie może być wyłącznie podstawą do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wystąpienie pierwszej przesłanki – stosowanie pojęcia w tym trybie wyłącznie gospodarstwa rolnego wymagało ustalenia, czy nieruchomość spełnia cechy gospodarstwa rolnego. Ten tryb był dopuszczalny bowiem tylko do opuszczonych gospodarstw rolnych, a nie do wszystkich nieruchomości wskazujących cechy opuszczenia. Powołana ustawa z 13 lipca 1957 r. nie zawierała definicji ustawowej gospodarstwa rolnego. Dla ustalenia czy nieruchomość spełnia cechy gospodarstwa rolnego należało zastosować przepisy prawa definiujące pojęcie gospodarstwa rolnego w dniu wydania decyzji przez Naczelnika Gminy Paradyż z [...] marca 1980 r. nr [...]. W kodeksie cywilnym definicja gospodarstwa rolnego została przyjęta dopiero w 1990 r., a otrzymała nowe brzmienie w noweli art. 553 z 2003 r. Dla ustalenia definicji, a tym samym stwierdzenia wystąpienia przesłanki dopuszczalności przejęcia nieruchomości w tym trybie, konieczne było skorzystanie w tym zakresie z definicji zawartych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 304). Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia gospodarstwo rolne stanowią wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W myśl § 1 nieruchomość uważa się za rolną, jeżeli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, chyba że stosownie do przepisów o terenach budowlanych na obszarach wsi albo stosownie do przepisów o planach zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona na inne cele, niezwiązane bezpośrednio z produkcja rolną. Nie uważa się jednak za nieruchomości rolne terenów położonych w obrębie zwartej zabudowy miasta oraz nieruchomości, które należą do tej samej osoby (osób) i których łączny obszar nie przekracza 0,2 ha. Organ prowadząc ocenę z godności z prawem decyzji o przejęciu obowiązany był do ustalenia czy nieruchomość mogła być uznana za gospodarstwo rolne. Wymagało to wykazania, że nieruchomość ta miała charakter rolny. Organ nie dokonał w tym zakresie ustaleń. Takiej podstawy nie daje ogólnikowy protokół lustracji gospodarstwa rolnego. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie dokonał oceny zgodności z prawem ogólnikowego stwierdzenia, że nieruchomość spełniała przesłanki gospodarstwa rolnego. Takie ogólnikowe ustalenia nie można ocenić jako przeprowadzenie w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji weryfikacji prawidłowości stanu faktycznego w decyzji o przejęciu na własność państwa gospodarstwa rolnego. Zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w przepisie prawa stanowi rażące naruszenie prawa. Takie przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności stanowi naruszenie wartości chronionych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności art. 2, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Decyzje administracyjne ingerujące w podstawowe prawa jednostki, jakim jest prawo własności wymagają szczególnie wnikliwej oceny zgodności z przepisami prawa i wartościami demokratycznego państwa prawnego. Organ, a następnie Sąd nie dokonały oceny spełnienia też drugiej przesłanki: – przesłanki opuszczenia gospodarstwa rolnego. Przedstawione akta administracyjne sprawy nie pozwalają na ustalenie wystąpienia tej przesłanki. Sąd uchylił się od oceny mocy dowodowych protokołu z lustracji gospodarstwa. Uchylenie się przez Sąd od przeprowadzenia wykładni art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z 13 lipca 1957 r. oraz oceny materiału dowodowego powoduje zasadność skargi kasacyjnej zarówno co do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego i przepisów prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd obowiązany był do przeprowadzenia wykładni przepisów prawa w zakresie właściwości organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji, wydanych na podstawie art. 2 powołanej ustawy z 13 lipca 1957 r. Z tego względu, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania.