II OSK 719/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 571/08 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia [...] w L. i Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2008 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2007 r. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., po wznowieniu na wniosek B.Z. postępowania postanowieniem dnia [...] września 2007 r. i ponownym rozparzeniu sprawy dotyczącej wniosku A. Sp. z o. o. w W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] przy ul. [...] 195m w L., uchylił ostateczną decyzję z dnia 27 czerwca 2006 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację ww. przedsięwzięcia oraz umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Organ I instancji uchylając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję dotychczasową stwierdził, że zachodzą podstawy do jej uchylenia w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, treścią której było umorzenie postępowania administracyjnego. Organ uznał, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie jest bezprzedmiotowe ze względu na fakt wejścia w życie w dniu 31 sierpnia 2007 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105). Zmiana objęła przepis § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, zgodnie z którym radiolinie są wyłączone spod obowiązku sporządzania raportu oddziaływaniu na środowisko. Wskazują na to przede wszystkim: częstotliwość (pasmo pracy) anten wchodzących w skład planowanego przedsięwzięcia, równoważna moc promieniowania wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość środka elektrycznego anteny wyznaczana od miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż głównej osi promieniowania anteny. Organ wskazał, iż w wyniku zmiany tej sytuacji prawnej, realizacja przedmiotowej stacji bazowej nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w trybie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150). Organ badając przesłanki z art. 46 Prawa ochrony środowiska ustalił, że planowane przedsięwzięcie nie może znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000 i nie jest przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Dokonując analizy zgromadzonego materiału, organ oparł swoje stanowisko głównie na wyjaśnieniach Ministra Środowiska do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r., raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko załączonego do wniosku inwestora, opracowania "Kwalifikacja przedsięwzięcia stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] 27072 Lublin Czuby" sporządzonego przez firmę [...] Sp. z o.o. oraz opinii w zakresie oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko i ludzi z uwzględnieniem stacji bazowych telefonii komórkowych na terenie miasta Lublina, sporządzonej na zlecenie Urzędu Miasta Lublin. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpatrzeniu odwołań A. sp. z o. o., Stowarzyszenia [...] oraz B.Z., decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach obowiązujących w dniu orzekania, bowiem istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania instancyjnego. Odstępstwo od powyższej zasady dotyczy tylko decyzji deklaratoryjnych. Ponadto po uchyleniu ostatecznej decyzji obowiązek wydania nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty może polegać na wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W sprawie tej zaistniała bowiem przesłanka umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania zaistniała ze względu na zmianę obowiązujących przepisów dotyczących kwalifikacji przedsięwzięcia do sporządzenia raportów o oddziaływaniu na środowisko i wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia. W ocenie organu odwoławczego, w związku ze zmianą przepisów dotyczących kwalifikacji przedsięwzięcia do sporządzenia raportów o oddziaływaniu na środowisko i wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia, planowana inwestycja, której dotyczył złożony w niniejszej sprawie wniosek, nie jest obecnie zaliczana do mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, dla której wymagane byłoby uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Wniosek taki - w ocenie organu odwoławczego - wynika z opracowania "Kwalifikacja przedsięwzięcia stacja bazowa sieci [...]" sporządzonego przez [...]Sp. z o.o., z "Ekspertyzy dotyczącej oddziaływania stacji bazowej nr [...] (ul. N. 195m L.) na otoczenie" oraz z "Opinii w zakresie oddziaływania pola elektromagnetycznego na środowisko i ludzi z uwzględnieniem stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie Miasta Lublina" sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji przez biegłych z Zakładu Kompatybilności Elektromagnetycznej Instytutu Łączności w Warszawie. Organ odwoławczy dokonując oceny tego czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi oparł się na ustaleniach faktycznych zawartych w "Opinii w zakresie oddziaływania pola elektromagnetycznego na środowisko i ludzi z uwzględnieniem stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie Miasta Lublina" mimo tego, że - jak stwierdził w uzasadnieniu - istniała możliwość ustalenia tego przez organ administracji na podstawie mapy ewidencyjnej sporządzonej dla terenu, na którym usadowiono objętą wnioskiem inwestycję. Dokonując zaś oceny zarzutów zawartych w odwołaniu Stowarzyszenia [...] organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na to, iż nie może on rozpoznać tego odwołania nie może też odnieść się do zawartych w nim zarzutów. Brak możliwości rozpoznania powyższego odwołania wynika zdaniem organu odwoławczego z tego, że Stowarzyszeniu [...] nie przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania administracyjnego, gdyż stosownie do unormowania art. 33 Prawa ochrony środowiska, organizacje ekologiczne, które uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć swojego uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożą uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony. Ze statutu Stowarzyszenia [...] wynika zaś, że teren jego działania nie jest tożsamy z miejscem, na którym usadowiona jest inwestycja, której dotyczy niniejsze postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ś. są zasadne i zasługują na uwzględnienie, chociaż przyczyny ich uwzględnienia jedynie po części odpowiadają argumentom w nich zawartym. Sąd stwierdził uchybienia organów administracyjnych obu instancji występujące w przestrzeganiu mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz uchybienie przez organ odwoławczy przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które to uchybienia bezpośrednio powodują konieczność usunięcia z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego jak i decyzji utrzymanej nią w mocy. Sąd podkreślił, że ze strony 9 akapitu 6 i strony 10 akapitu 1 i 3 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji oraz ze strony 8 akapitu 1 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż ustalenie zarówno przez organ pierwszej instancji jak i przez organ odwoławczy dotyczące tego, iż wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten tworzących planowaną inwestycję nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, nie było wynikiem przeprowadzonych przez te organy czynności dowodowych. Zwłaszcza że, jak zauważa organ odwoławczy w akapicie 2 na stronie 8 uzasadnienia swojej decyzji, przeprowadzenie tych czynności w ramach postępowania administracyjnego było możliwe na podstawie mapy ewidencyjnej sporządzonej dla przedmiotowego terenu. W kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym sprawie administracyjnej organy administracyjne obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych nie poczynionych samodzielnie, lecz poczynionych przez biegłych dla potrzeb sporządzenia opinii oraz przez autorów raportu i opracowania na potrzeby sporządzenia tych dokumentów. Fakty służące ustaleniu tego, czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi są istotne w sprawie ze względu na treść hipotezy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573) w brzmieniu nadanym im odpowiednio przez § 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2007 r. Nr 158, poz. 1105). Wynik stosowania powyższych przepisów ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy. Tak więc fakty dotyczące tego, czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi stanowią istotny element materiału dowodowego, który powinien być zgromadzony w sprawie przez organy administracji obu instancji. Określając stosunek administracyjnoprawny organy orzekające nie ustaliły samodzielnie, a więc w zasadzie nie ustaliły w ogóle faktów istotnych w sprawie z punktu widzenia mających zastosowanie norm prawnych § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, a tym samym w konsekwencji nie rozpatrzyły przy rozstrzyganiu sprawy całego materiału dowodowego istotnego dla jej rozstrzygnięcia W ocenie Sądu I instancji nie można natomiast wykluczyć, że podjęcie przez organy obu instancji czynności dowodowych zmierzających do ustalenia tego czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, doprowadziłoby je do innych ustaleń niż te, które były podstawą sporządzenia opinii, a tym samym i do innego rozstrzygnięcia. Konsekwencją naruszenia przez organy obu instancji art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym w konsekwencji nierozpatrzenie przy rozstrzyganiu sprawy, całego materiału dowodowego istotnego dla jej rozstrzygnięcia, jest naruszeniem przez te organy art. 80 k.p.a. Przy dokonywaniu oceny wyników postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien bowiem uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności nie mających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Z rozważań dotyczących naruszenia przez organy obu instancji art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że dowody prowadzące do ustalenia tego czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi nie można w niniejszej sprawie uznać za niemające dla niej znaczenia, czy też za niesporne. Ponadto organy obu instancji w niniejszej sprawie wydając decyzje nie przeprowadziły dowodów, które pozwoliłyby ustalić czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi i tym samym nie można przyjąć aby ustalenie powyższe oparte było na wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dlatego też zaskarżona decyzja jak i decyzja utrzymana nią w mocy wydane zostały z naruszeniem art. 80 k.p.a. Nie można bowiem wykluczyć, że gdyby organy obu instancji ustalenie dotyczące rozmieszczenia miejsc dostępnych dla ludzi w obrębie osi głównej promieniowania planowanych anten oparły na analizie materiału dowodowego doszłyby do innych wniosków, niż zamieszczone w zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy, co w konsekwencji wpłynęłoby na rozstrzygnięcia tych decyzji. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja jak i decyzja utrzymana nią w mocy wydane zostały z naruszeniem art. 84 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że samo zadecydowanie o wykorzystaniu ekspertyz w kontrolowanym postępowaniu było trafne, głównie z powodu wymogu oparcia się przy podejmowaniu decyzji na wiedzy specjalistycznej. Organy obu instancji nie ustalając okoliczności faktycznych istotnych w sprawie z punktu widzenia mających zastosowanie norm § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w brzmieniu nadanym im przez § 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia zmieniającego, a przyjmując za podstawę faktyczną stosowania tych przepisów okoliczności faktyczne ustalone między innymi przez biegłych dla potrzeb sporządzenia opinii, naruszyły art. 84 § 1 k.p.a. Opinia biegłego może stanowić podstawę własnych ustaleń faktycznych i swobodnej oceny dowodów przez organ administracyjny, ale nie może stanowić źródła materiału faktycznego sprawy. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, prowadzący je organ administracji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie rozpatrzył wszelkich żądań podmiotów zainteresowanych rozstrzygnięciem tej sprawy jak i nie zaprezentował jednoznacznego stanowiska odnośnie tego, czy ma w tym postępowaniu taki obowiązek. Wynika to z porównania treści petitum zaskarżonej decyzji, w którym wskazane zostały strony, których odwołania rozpoznano (a w którym stwierdza się, że zaskarżona decyzja zapadła między innymi po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ś.) z treścią uzasadnienia tej decyzji, w którym stwierdzono, iż nie rozpatrzono argumentów podnoszonych w odwołaniu powyższego stowarzyszenia, gdyż nie jest ono stroną tego postępowania. Brak zdecydowania organu odwoławczego co do tego, czy powyższemu Stowarzyszeniu przysługuje przymiot strony postępowania czy nie, przy uwzględnieniu tego, że wniosło ono odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, a do zarzutów w nim zawartych organ odwoławczy się nie ustosunkował, nie pozwala przyjąć, iż organ odwoławczy rozstrzygając ponownie sprawę rozpatrzył wszystkie żądania stron tego postępowania. Z tego powodu Sąd przyjął, że organ odwoławczy wydał swoją decyzję z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie można więc także przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji pokazuje, iż decyzja jest słuszna i nie zapadła arbitralnie, a tym samym, iż odpowiada ono wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu organ stwierdza bowiem, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do rozpoznania odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ś., gdyż nie przysługuje mu przymiot strony zaś z petitum wynika, iż odwołanie to rozpoznał. Rozbieżność ta wskazuje na to, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wobec powyższego stowarzyszenia swojej podstawowej funkcji, funkcji przekonywania. Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie, co do tego czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Wynik tego postępowania wyjaśniającego następnie skonfrontuje z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez biegłych na potrzeby wydania opinii i w ten sposób między innymi dokona oceny przydatności opinii dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, traktując ekspertyzy jako materiał dowodowy podlegający własnej ocenie a nie jako miejsce sformułowania wniosków, które jedynie należy "powtórzyć". Czynnościom tym i rozumowaniom organ pierwszej instancji da wyraz w uzasadnieniu decyzji. Natomiast organ odwoławczy, rozpoznając ewentualne odwołania od decyzji organu pierwszej instancji zwróci między innymi uwagę na to, czy rozstrzygnięcie tego organu opiera się na wyczerpująco zebranym materiale dowodowym i w zależności od wyniku tej oceny rozważy konieczność i możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie. Jeżeli natomiast odwołanie ponownie w sprawie złoży Stowarzyszenie [...] organ odwoławczy podejmie jednoznaczną decyzję, co do tego czy Stowarzyszeniu temu przysługuje przymiot strony i czy odwołanie jego zasługuje na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Sp. z o. o. w W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, a w szczególności okoliczności dotyczącej odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego projektowanej anteny wzdłuż głównej wiązki promieniowania i tym samym niezasadne przyjęcie, iż organy administracji obu instancji naruszyły art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. - w związku z art. 80 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji ustaliły stan faktyczny na podstawie dokumentów sporządzonych przez biegłych oraz złożonych przez stronę, które w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie powinny być dopuszczone i brane pod uwagę jako dowody w sprawię, czym zdaniem sądu organy administracji obu instancji naruszyły art. 80 k.p.a., gdy tymczasem opinie biegłych, ekspertyzy złożone w sprawie mogą stanowić dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., co doprowadziło w konsekwencji również do naruszenia (poprzez ich pominięcie i niezastosowanie) art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a., gdyż Sąd odmówił mocy i wiarygodności dowodom zebranym w sprawie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. - w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pomimo zebrania w aktach sprawy stosownych dowodów na okoliczność odległości miejsc dostępnych dla ludności od głównej osi promieniowania projektowanych anten organy administracji naruszyły art. 84 k.p.a., bowiem \/VSA błędnie ustalił, że pomimo wystarczających dowodów w sprawie są potrzebne jeszcze wiadomości specjalnej, a ponadto mając zamiar wykorzystać wiadomości specjalne organy administracji nie powinny czynić ustaleń w tym zakresie na podstawie dokumentów złożonych przez inwestora, lecz zwrócić je do biegłego lub biegłych o sporządzenie opinii zgodnie z art. 84 k.p.a., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. - w związku z art. 107 § 3 k.p.a. jak również (tylko pkt b) zarzutu) art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, poprzez błędne przyjęcie, że a) organy administracji obu instancji naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. w ten sposób, iż ujęte w uzasadnieniu decyzji obu instancji wnioski i twierdzenia nie zostały zdaniem WSA oparte na zebranym w sprawie materiale dowodowym, dotyczącym kwestii odległości miejsc dostępnych dla ludności od osi głównej promieniowania projektowanych anten, b) decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2007 r. jako decyzja organu odwoławczego narusza art. 107 § 3 k.p.a. również w ten sposób, że w sentencji wskazuje na fakt rozpoznania odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ś., tymczasem z treści uzasadnienia tejże decyzji jasno i bezspornie wynika, że Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Ś. nie spełnia wymogów z art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, nie może brać udziału w postępowaniu na prawach strony, a zatem nie mogło również wnieść skutecznie odwołania od decyzji pierwszej instancji; naruszenie powyższych przepisów doprowadziło Sąd I instancji również (pośrednio) do naruszenia art. 33 ust. 1 oraz ust. 2 Prawa ochrony środowiska (pomimo niezastosowania tego przepisu), gdyż WSA całkowicie pominął jego obowiązywanie i tego konsekwencje proceduralne, co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. - w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu odwoławczego narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a to w ten sposób, że z jednej strony w sentencji tej decyzji wskazano na fakt rozpoznania odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ś., z drugiej zaś strony z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że zarzutów merytorycznych odwołania nie rozpoznawano z uwagi na brak uprawnień tej organizacji do udziału w postępowaniu w konsekwencji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] w L. oraz Stowarzyszenia [...] w Ś. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., zasadnie przyjmując, że organy administracji nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, a w szczególności okoliczności dotyczącej odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego projektowanej anteny wzdłuż głównej wiązki promieniowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia organu dotyczące odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego projektowanej anteny wzdłuż głównej wiązki promieniowania nie znajdują prawidłowego oparcia w materiale dowodowym sprawy. Nieprawidłowości te nie wynikają jednak, jak przyjął Sąd I instancji, z samego faktu oparcia się na ustaleniach faktycznych biegłych poczynionych na potrzeby wykonywanej opinii i niedokonaniu własnych ustaleń, ale z braku oceny ustaleń biegłych pod względem ich kompletności oraz przydatności w świetle okoliczności rozpatrywanej sprawy. W sprawie niniejszej organ powinien był ustalić dla każdej z anten, czy w określonej w znowelizowanym rozporządzeniu odległości oddziaływania w przestrzeni wiązki promieniowania danej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, ze wskazaniem źródła takich ustaleń. Fakty służące ustaleniu tego, czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi są bowiem kluczowe w sprawie ze względu na treść § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573) w brzmieniu nadanym im odpowiednio przez § 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105). Dokonanie prawidłowych ustaleń powyższych odległości wymaga uprzedniego dokonania wykładni określenia "miejsca dostępne dla ludności". W stanie prawnym obowiązującym w chwili orzekania przez organy administracji w przedmiotowej sprawie brak było definicji legalnej powyższego określenia. Z dniem 15 listopada 2008 r., w wyniku zmiany art. 124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), przez art. 144 pkt 20 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) ustalono, że przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Mając na uwadze, że przepisy w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, mają na celu między innymi zapewnić ochronę przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych, przez miejsca dostępne dla ludności należy zatem rozumieć wszelkie miejsca, w których mogą przebywać ludzie. Odległości od miejsc dostępnych dla ludności nie można zatem utożsamiać z odległością anten od znajdujących się obok masztu budynków mieszkalnych, tak jak to uczyniono w "Opinii w zakresie oddziaływania pola elektromagnetycznego na środowisko i ludzi z uwzględnieniem stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie Miasta Lublina" sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji przez biegłych z Zakładu Kompatybilności Elektromagnetycznej Instytutu Łączności w Warszawie. Z opinii powyższej nie wynika w jaki sposób dokonano pomiaru odległości od wskazanych budynków oraz czy są to jedyne miejsca na tym terenie dostępne dla ludności. Takim miejscem może być bowiem nie tylko już wzniesiony budynek, ale również np. teren, na którym urządzono albo ma być urządzony zgodnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, plac zabaw dla dzieci. Przez miejsca dostępne dla ludności należy zatem rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1581/08 opubl. W Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA). Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 56 ust. 1 Prawa ochrony środowiska - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji - właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Jeżeli zatem, podstawowym kryterium przesądzającym o możliwości wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia jest zgodność lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, to ustalenia planu nie mogą być pomijane przy ustalaniu miejsc dostępnych dla ludności. Ustalenia miejsc dostępnych dla ludności nie można zatem, jak błędnie przyjął organ II instancji, dokonać jedynie na podstawie mapy ewidencyjnej sporządzonej dla terenu, na którym zlokalizowano przedmiotową inwestycję. Dodać przy tym należy, że również takiej analizy żaden z organów orzekających w sprawie nie przeprowadził. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie dokonały w powyższym zakresie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności sprawy i nie dokonały oceny zgromadzonych w niej dowodów. Powyższe uchybienia organów orzekających w sprawie przesadzają również o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. - w związku z art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Złożone w rozpatrywanej sprawie opinie i ekspertyzy mogą wprawdzie stanowić dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., nie oznacza to jednak, że organ może poprzestać na przytoczeniu fragmentu jednej opinii, nie dokonując pełnej oceny danej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w aktach sprawy nie zgromadzono stosownych dowodów na okoliczność odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, a zatem organy administracji naruszyły powołane wyżej przepisy k.p.a. Zauważyć należy ponadto, że Sąd I instancji nie przesądził, iż w rozpatrywanej sprawie niezbędne jest sporządzenie przez biegłego dodatkowej opinii, ale uzależnił jej ewentualne sporządzenie od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie. Nie znajduje także uzasadnienia prawnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak również art. 33 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska. Skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do rozpoznania odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ś, gdyż Stowarzyszeniu nie przysługuje przymiot strony, to nie mógł w sentencji tej decyzji utrzymać w mocy odwołania tego Stowarzyszenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Stwierdzenie bowiem przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wydawanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98; ONSA 1999/4/119). Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.