II OSK 910/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII Sa/Wa 1400/08 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną II OSK 910/09 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009r. w sprawie sygn.akt. VII SA/Wa 1400/08 oddalił skargę J. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2008r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w/w decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...] Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę E. H. C., budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem na działce nr ew. [...] obręb 1, przy ul. [...] w Piasecznie, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, iż złożenie przez określony podmiot podania o wznowienie postępowania powoduje jedynie wszczęcie tzw. postępowania wstępnego, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 k.p.a. Wskazał również, że na tym etapie czynności organu administracyjnego winny ograniczyć się wyłącznie do zbadania czy podanie zostało złożone przez osobę, której przysługuje prawo strony, czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie określony w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. oraz czy wskazana w podaniu o wznowienie przyczyna mieści się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki uznał, iż w przedmiotowej sprawie, wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] maja 2007 r. pochodzi od osoby nie posiadającej przymiotu strony oraz że inwestycja zatwierdzona tą decyzją nie narusza art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz warunków technicznych jakim, powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Wyjaśnił, że jeżeli inwestycja nie narusza w/w przepisów, które m.in. wyznaczają obszar oddziaływania obiektu oraz jej realizacja nie ogranicza swobodnego korzystania z sąsiednich nieruchomości, gdyż zostały przez inwestora zachowane warunki określone w rozporządzeniu, w zakresie zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej (§ 12-13), nasłonecznienia i oświetlenia nieruchomości sąsiednich (§ 57-60), bezpieczeństwa pożarowego (§ 207 i następne), ochrony środowiska, itd., to właściciele działek sąsiednich nie posiadają atrybutu strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia takiej inwestycji. Mając na uwadze wymienione okoliczności Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że ustalenie przez organ I instancji, iż J. M. nie jest stroną przedmiotowego postępowania, jest zgodne z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2008 r. złożyła J. M. podnosząc m.in., iż powstający budynek wpłynie na jej życie, bezpieczeństwo i obniży wartość jej nieruchomości. Ponadto ograniczy możliwość rozbudowy na jej działce z uwagi na to, że spowoduje bardzo duże zacienie działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że złożenie przez określony podmiot podania o wznowienie postępowania administracyjnego powoduje jedynie wszczęcie tzw. postępowania wstępnego, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 k.p.a. Na tym etapie czynności organu administracyjnego winny ograniczyć się wyłącznie do zbadania czy: 1) podanie zostało złożone przez osobę, której przysługuje prawo strony, 2) zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie określony w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., 3) wskazana w podaniu o wznowienie przyczyna mieści się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Aby postępowanie mogło być wznowione muszą zostać spełnione wszystkie wymienione przesłanki. W przypadku, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu - określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. organ zobowiązany jest wydać na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd I instancji wskazał, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce m.in. gdy z żądaniem takim wystąpi osoba, która nie jest stroną w sprawie. Podkreślił, iż w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. - stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd I instancji stwierdził, że J. M. nie należy do kategorii podmiotów, o jakich mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Z akt sprawy - pisma skarżącej z dnia 19 listopada 2008 r. złożonego do akt sądowych - wynika, że J. M. w 2007 r. aktem darowizny przekazała nieruchomość przy ul. [...] 6 w Piasecznie wraz ze znajdującym się na niej domem mieszkalnym córce J. O., ale dalej w nim mieszka i jest tu zameldowana. Bezspornym jest więc to, że skarżąca nie jest inwestorem, właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu zatwierdzanego decyzją Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...]. W tych okolicznościach prawidłowo Wojewoda Mazowiecki uznał, iż w przedmiotowej sprawie, wniosek o wznowienie postępowania pochodził od osoby nie posiadającej przymiotu strony. Z tych względów w ocenie Sądu I instancji zarówno decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2008 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] stycznia 2008 r., którą na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] maja 2007r. z uwagi na brak u J. M. przymiotu strony, wydane zostały zgodnie z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 z późn. zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. M. zrzucając : 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik tj. - naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia art. 33 § 3 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., gdyż z wniosku o wznowienie postępowania złożonego w dniu 18.08.2007 r. wynika, iż J. M. działa jako pełnomocnik mieszkańców, natomiast organ uznał, iż to ona jest stroną i odmówił jej przyznania przymiotu strony w postępowaniu o wznowienie postępowania oraz nie zażądał od skarżącej uzupełnienia braków formalnych pisma poprzez przedłożenie odpowiednich pełnomocnictw na podstawie których działała skarżąca. - naruszeniu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd przyjął stan faktyczny, który organ ustalił bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny poprzez uznanie, że skarżąca działała wyłącznie w swoim imieniu (nie jako pełnomocnik), a więc niezgodnie z obowiązującą go procedurą zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie jest zarządcą nieruchomości w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego wynika, iż skarżąca pomimo, że dokonała darowizny nieruchomości graniczącej z nieruchomością, co do której wydano pozwolenie na budowę, to jednak zarządza w dalszym ciągu ww. nieruchomością i na tej podstawie również samodzielne, a nie tylko jako pełnomocnikowi przysługuje jej prawo do występowania w charakterze strony. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym o zasądzenie kosztów reprezentowania skarżącej przez pełnomocnika z urzędu, które to koszty za postępowanie przed NSA nie zostały uiszczone ani w części ani w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ administracji publicznej, jak również Sąd, nie starały się dogłębnie wyjaśnić sprawy i prawidłowo ocenić materiału dowodowego, przez co doszło, na różnych etapach postępowania, do naruszenia przepisów art. 33 k.p.a w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie pomimo, że skarżąca działała w imieniu innych mieszkańców i tak się podpisywała (działała jako pełnomocnik) organ całkowicie pominął tą kwestię uznając, że występuje ona jedynie w swoim imieniu. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania rozpoczyna się od stwierdzenia "w imieniu wszystkich mieszkańców zamieszkałych przy ul. [...] 4" oraz jest podpisany pod stwierdzeniem "w imieniu wszystkich mieszkańców składam swój podpis". Organ administracji nie zwrócił się do strony, która nie ma doświadczenia prawnego o przedłożenie właściwych pełnomocnictw do występowania w sprawie, całkowicie pominął tą kwestię oraz uznał, że J. M. sama uznaje się za stronę. Tym samym organ odmówił przyznania przymiotu strony nie tylko skarżącej, ale również innym mieszkańcom, w których imieniu występowała J. M.. Sąd również pominął tę kwestię. Wbrew art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie uchylił zaskarżonych decyzji, pomimo naruszenia przepisów przez organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca J. M. rzeczywiście dokonała darowizny nieruchomości przy ul. [...], jednak w dalszym ciągu mieszka w domu położonym na tej nieruchomości oraz gospodaruje nim. Z pism znajdujących się w aktach sprawy można wywieść, iż skarżąca również zarządza nieruchomością w sensie faktycznym, a zgodnie z art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest również zarządzający nieruchomością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, ponieważ wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie przepisów prawa materialnego. Jak podnosi się w literaturze przedmiotu, jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia przez organ administracji publicznej art. 33 § 3 k.p.a w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., gdyż z wniosku o wznowienie postępowania wynikało, iż J. M. działa jako pełnomocnik mieszkańców, natomiast organ uznał, iż to ona jest wnioskodawczynią i odmówił jej przyznania przymiotu strony w postępowaniu o wznowienie postępowania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji poddane zostało rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmawiające wznowienia postępowania z uwagi na przyjęcie przez organ, że wnioskodawczyni J. M. nie ma w postępowaniu przymiotu strony. Tak jak podnosi się to w skardze kasacyjnej J. M. złożyła wniosek o wznowienie postępowania, z treści którego wynika, że działa również w imieniu mieszkańców ul. [...]. Poza sporem jest w sprawie to, że J. M. domagała się także wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie w imieniu własnym. W tych okolicznościach rozpoznanie przez organy orzekające w sprawie tylko jej wniosku o wznowienie postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji, której była adresatem nie może być postrzegane jako naruszenie przepisów art. 33 § 3 k.p.a w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja była bowiem wynikiem rozpoznania wniosku J. M. o wznowienie postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania był zatem tylko wniosek J. M. o wznowienie postępowania i tak go rozpoznano. Odrębną natomiast kwestią, pozostającą poza niniejszą sprawą jest to, czy organ rozpatrzył wniosek innych osób o wznowienie przedmiotowego postępowania - czy to działających osobiście, czy też przez swojego pełnomocnika. Z tych względów omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. W konsekwencji nie można też skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia przepisu art.141 § 4 p.p.s.a, poprzez błędne uznanie, że stan faktyczny sprawy został zebrany i rozpatrzony przez organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący. Sąd ten kontrolował ostateczną decyzję wydaną w wyniku rozpoznaniu wniosku J. M. o wznowienie postępowania, natomiast, jak to wyżej wskazano, rzeczą organów będzie wyjaśnienie, czy także inne osoby domagają się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Za niezasadny należało także ocenić zarzut naruszenia przepisu art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006r., nr 156, poz.1118 z późn. zm.) polegający na błędnym uznaniu, że skarżąca nie jest zarządcą nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji. Przepis ten stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że J. M. w 2007r. aktem darowizny przekazała nieruchomość położoną przy ul. [...] w Piasecznie swojej córce i bezsporne jest, że nie jest inwestorem, właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżąca kasacyjnie nie posiadając żadnego tytułu prawnego do tej nieruchomości nie wskazała na inne okoliczności, z których można by było wywnioskować, iż należy do kręgu podmiotów z art. 28 ust. 2 powoływanej ustawy Prawo budowlane, w szczególności, że jest zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Sam fakt posiadania w/w nieruchomości nie jest przesłanką do uznania, że jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ubocznie tylko należy zauważyć, ponieważ skarżący kasacyjnie nie podnosił zarzutu naruszenia art. 149 § 3 k.p.a., a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, iż odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, iż wnioskodawca nie jest stroną może nastąpić tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli istnieją wątpliwości, co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie przez organ przymiotu strony, powinno nastąpić po wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną (albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia) skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia dotychczasowej decyzji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej – adw. K. O. ustanowionemu z urzędu, wynagrodzenia z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art.250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258 – 261 p.p.s.a. Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej powinien zawierać oświadczenie, o jakim mowa w § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U.nr 163, poz.1349 ze zm). Oświadczenie takie adwokat K. O. zawarł w skardze kasacyjnej.