I SA/Wa 1398/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy L., decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz P. K. za grunt zajęty pod drogę publiczną gminną – ulicę [...] w L., oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu ewidencyjnego [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta L. – działając na podstawie art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] ustalił odszkodowanie za grunt położony w L., oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ewid. [...], o łącznej powierzchni [...] m2, zajęty pod drogę publiczną gminną - ul. [...] w L. - w wysokości [...] zł na rzecz P. K. oraz zobowiązał gminę L. do wypłaty ustalonego odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] stwierdzono nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od decyzji Starosty L. wniosła Gmina L. Zakwestionowała wysokość odszkodowania, niewłaściwe wskazanie podmiotu zobowiązanego do jego zapłaty oraz naruszenie przez Starostę L. art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku Gminy L. o zawieszenie postępowania, w związku z faktem skierowania w dniu 2 kwietnia 2007 r. przez Radę Miejską w L. wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z przepisem § 36 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...], w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty L. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną zostało ustalone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przepisami art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w oparciu o operat szacunkowy z dnia 26 maja 2007 r. Wojewoda [...] za bezpodstawne uznał zarzuty odwołania dotyczące zawyżenia ceny odszkodowania oraz nieprawidłowego przyjęcia do wyceny działek budowlanych zamiast działek zajętych pod drogi publiczne. Organ wskazał, że strona skarżąca nie poparła swoich twierdzeń żadnymi dowodami, nie przytoczyła również merytorycznych podstaw swoich zarzutów. Nie przedstawiła także przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w celu zakwestionowania operatu uwzględnionego przez organy orzekające. Wojewoda [...] stwierdził, że Starosta L. słusznie wskazał jako zobowiązanego do wypłaty odszkodowania Gminę L., gdyż do zapłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które do dnia 31 grudnia 1998 r. miały status dróg lokalnych miejskich, zgodnie z art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 sierpnia 1998 r., obowiązane są wszystkie gminy, władające w tym dniu nieruchomościami zajętymi pod drogi gminne (gminne i lokalne miejskie). Wojewoda [...], powołując się na treść art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., który zastąpił kategorię "dróg gminnych i lokalnych miejskich" zbiorczą kategorią "dróg gminnych", wyjaśnił, że brak jest podstaw do wyróżniania dróg gminnych w gminach i dróg lokalnych miejskich w miastach, gdyż stały się one drogami gminnymi z chwilą powołania gmin. Ustosunkowując się do wniosku Gminy L. o zawieszenie postępowania administracyjnego w związku z postępowaniem toczącym się przed Trybunałem Konstytucyjnym o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Wojewoda [...] wskazał, że przepis art. 98 § 1 k.p.a. wymaga wniosku strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. W rozpoznawanej sprawie strona tą jest P. K. Żądanie Gminy L. o zawieszenie postępowania nie mogło być więc uznane, jako złożone przez uprawniony podmiot. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina L. zarzucając ww. decyzji naruszenie art. 73 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez zaliczenie, obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r., kategorii dróg lokalnych miejskich do dróg gminnych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Gminy Miasta L. do wypłaty odszkodowania za grunt położony w L., oznaczony jako działka ewidencyjna [...], z obrębu ewidencyjnego [...], zajęty pod drogę publiczną. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania, mimo iż wydanie decyzji uzależnione było od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ – Trybunał Konstytucyjny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 101 §1 i 3 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w formie postanowienia oraz oparcie się na nieprawidłowej wycenie rynkowej. Gmina L. wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości, podniosła, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu na dzień 31 grudnia 1998 r.) drogi publiczne dzieliły się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi gminne i lokalne miejskie oraz drogi zakładowe. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. dokonała nowelizacji ustawy o drogach publicznych, a ponadto w oparciu o art. 103 ust. 2 ustaliła, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Zdaniem skarżącej ustawodawcy znana była kategoria dróg publicznych w oparciu o ustawę o drogach publicznych, a także miał on świadomość istnienia obok dróg gminnych także dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 73 ust. 2 ww. ustawy ustawodawca wyraźne przesądził, że odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne wypłaca Skarb Państwa, w tym za lokalne miejskie. Odnośnie do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. strona skarżąca podniosła, że w niniejszym postępowaniu zagadnieniem wstępnym jest kwestia niezgodności z Konstytucją RP art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz § 36 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, na podstawie których Starosta L. ustalił odszkodowanie w niniejszej sprawie. Wniesiony podczas rozprawy administracyjnej w dniu 26 listopada 2007 r. wniosek o zawieszenie postępowania powinien zostać rozpatrzony w formie postanowienia zgodnie z art. 101 § 1 i 3 k.p.a., czego organ pierwszej instancji nie uczynił, co w następstwie pozbawiło stronę możliwości poddania rozstrzygnięcia kontroli w administracyjnym toku instancji. W swojej skardze Gmina L. powtórzyła także inne zarzuty podniesione uprzednio w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na aprobatę zasługuje zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia prawa poprzez nierozpoznanie w formie postanowienia, zgodnie z art. 101 § 1 i 3 k.p.a., wniesionego podczas rozprawy administracyjnej w dniu 18 stycznia 2008 r., wniosku o zawieszenie postępowania. Przede wszystkim zauważyć należy, iż zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania służy zażalenie. Z treści tego przepisu wynika, że forma postanowienia wymagana jest w całym zakresie "spraw zawieszenia postępowania", czyli zawieszenia , odmowy zawieszenia, podjęcia lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Każdy wniosek o zawieszenie postępowania – niezależnie od zasadności takiego żądania – musi być zatem rozpatrzony przez organ w drodze postanowienia. Strona powinna być też pouczona o prawie zaskarżenia takiego aktu. Zażalenia przysługuje bowiem na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem także na ewentualną odmowę zawieszenia postępowania. Niedopuszczalne jest więc wydanie decyzji kończącej postępowanie bez uprzedniego rozpatrzenia złożonego żądania zawieszenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Gmina L. wniosła w trakcie postępowania o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Z akt sprawy nie wynika, aby powyższy wniosek został rozpatrzony w sposób wymagany dyspozycją art. 101 § 3 k.p.a. Decyzja Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2008 r. i zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. zostały zatem wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem powołanego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – należało orzec, jak w wyroku.