I OSK 361/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rajewska del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 2 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1116/08 w sprawie ze skargi B. B.-B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1116/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. B.-B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) Prezes Rady Ministrów odmówił B. B.- B. przyznania renty specjalnej, podkreślając, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...), utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję. Organ przyznał, iż sytuacja B. B.- B. jest trudna, gdyż nie ma ona wypracowanych żadnych świadczeń emerytalno-rentowych. Stwierdził jednocześnie, że trudna sytuacja bytowa wnioskodawczyni jest konsekwencją jej świadomych decyzji życiowych. Działalność wnioskodawczyni na rzecz niepodległości, jej bezpartyjność oraz pochodzenie z rodziny o tradycjach patriotyczno-niepodległościowych nie zostały uznane za zasługi w znaczeniu ich wyjątkowości i niepowtarzalności. Uznanie takie sprawiałoby bowiem, iż każda osoba urodzona w rodzinie o tradycjach patriotyczno-niepodległościowych, głosząca przekonania antykomunistyczne oraz bezpartyjna w ówczesnej rzeczywistości, miałaby bezsporne prawo do otrzymania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów. Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych, niepowtarzalnych przypadkach. Organ stwierdził, że przywilej takiego wsparcia ze strony państwa jest przyznawany autorytetom, których osiągnięcia i dorobek są uznane i cenione w kraju i za granicą, przy czym wybitne zasługi muszą być obiektywne. Świadczenia specjalne nie stanowią żadnego odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia i represje. Organ wskazał, że zgodnie z interpretacją dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05, wybitne zasługi, decydujące o przyznaniu świadczenia specjalnego, muszą być obiektywne, a nadto powinny być szczególne, a więc jednostkowe, wyjątkowe, mające znaczenie dla całej Polski. Na tę decyzję B. B. - B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając między innymi, że organ odmówił podania treści pojęcia autorytetu oraz, że uchylił się od rzetelnego zbadania stanu faktycznego. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1116/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę B. B. - B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...), wskazał, że świadczenia z art. 82 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych mają charakter wyjątkowy i finansowane są bezpośrednio z budżetu Państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przy czym ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając ich przyznanie decyzji Prezesa Rady Ministrów, która to decyzja ma charakter uznaniowy. Sąd podkreślił, że uznaniowy charakter decyzji oznacza, iż kontrola sądowa sprowadza się do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. W ocenie Sądu, w rozpatrywanym postępowaniu administracyjnym prawidłowo zebrano i oceniono materiał dowodowy. Prezes Rady Ministrów, uzasadniając zaskarżoną decyzję, wskazał dlaczego nie dopatrzył się w sytuacji skarżącej przypadku uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego, przysługującego w "szczególnie uzasadnionym przypadku". Sąd podzielił stanowisko Prezesa Rady Ministrów, że orzecznictwo sądów administracyjnych znaczenie powyższego określenia łączy z wybitnymi zasługami na płaszczyźnie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej. Wniosek o takie świadczenie uzasadniać mogą też zdarzenia losowe, w tym sytuacja bytowa, ale nie można traktować sytuacji bytowej jako wyłącznej przesłanki przyznania tego świadczenia. Trudna sytuacja materialna osoby wnioskującej jest tylko jedną z dwóch kumulatywnie wymaganych przesłanek przyznania świadczenia specjalnego. Sąd pierwszej instancji zauważył, że prezentowaną wykładnię potwierdził także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że subiektywne odczucia skarżącej o spełnieniu przez nią warunków z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie mogły być potraktowane jako wystarczająca podstawa do zastosowania w sprawie podanego przepisu. Sąd wskazał także, iż renta specjalna przyznawana przez Prezesa Rady Ministrów nie jest świadczeniem o charakterze socjalnym, przyznawanym z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej wnioskodawcy. Do udzielenia pomocy finansowej i rzeczowej osobom znajdującym się w trudnych warunkach socjalno-bytowych powoływane są terenowe ośrodki pomocy społecznej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła B. B.- B., reprezentowana przez adwokata z urzędu J. K.- W., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: a) błędne ustalenie stanu faktycznego, co spowodowało naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bowiem Sąd nie rozważał stanu niniejszej sprawy, nie odniósł się także do zarzutów, sformułowanych przez skarżącą w skardze, a to w szczególności do naruszenia przepisów art. 7, art. 11 art. 107 oraz art. 156 k.p.a., a także art. 5 k.c. oraz nie przedstawił własnego stanowiska w przedmiocie stanu sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, b) błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci stanowiska Przewodniczącego Zarządu Regionu M. NSZZ "Solidarność", co spowodowało naruszenie przepisu art. 106 § 3 wskazanej wyżej ustawy oraz naruszenie przepisu art. 6 tej ustawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd nie odniósł się do okoliczności, że w treści decyzji organ wskazał, iż zwrócił się z zapytaniem do Przewodniczącego Zarządu Regionu M. NSZZ "Solidarność" w przedmiocie opinii o działalności skarżącej w ramach tej organizacji, jednakże ze względu na niezłożenie opinii organ wydał decyzję z pominięciem okoliczności z niej wynikających, które to okoliczności mogły - zdaniem skarżącej - mieć wpływ na całokształt okoliczności sprawy. Opinia ta - w ocenie skarżącej - mogła mieć przesądzający wpływ na rozstrzygnięcie, tym bardziej że skarżąca ze względu na charakter wykonywanej działalności nie dysponuje obszernym materiałem dowodowym potwierdzającym zasadność przyznania jej emerytury specjalnej. Natomiast Sąd nie odniósł się do tego ewentualnego dowodu, stwierdzając jedynie w treści uzasadnienia, że dokument nie został złożony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podkreślił, że przeprowadzenie dowodów jest uprawnieniem a nie obowiązkiem Sądu, co wynika z art. 106 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uznania, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi skarga kasacyjna. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarte bowiem zostały wszystkie elementy określone w tym przepisie, to jest przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska organu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W związku z tym uznać należy, że również zarzuty naruszenia art. 7, art.11 i art. 107 k.p.a. w zaskarżonym wyroku, są nieuzasadnione. Co zaś do naruszenia art. 156 k.p.a., to zauważyć należy, że przepis ten dotyczy stwierdzenia nieważności postępowania, z którą to sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 106 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, że przepis ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Stosownie do treści tego przepisu, przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, przy czym obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, a dopuszczenie takiego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. W związku z tym nieprzeprowadzenie takiego dowodu nie może być uznane, jako istotne naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy. Za nietrafny uznać należy zatem zarzut naruszenia art. 106 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia art. 6 wskazanej ustawy. Celem tego przepisu jest zasada pomocy stronom występującym bez profesjonalnego pełnomocnika, zapewnienie wszystkim stronom jednakowych środków ochrony i takiej samej możliwości ich wykorzystywania w drodze podejmowania stosownych czynności procesowych. Wskazówki i pouczenia wymagają bezwzględnej bezstronności od składu orzekającego, przy czym nie ma obowiązku pouczeń co do wszelkich możliwych zachowań. W niniejszej sprawie, strona otrzymała odpis zaskarżonego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz ze stosownym pouczeniem o sposobie i trybie zaskarżenia tegoż orzeczenia. Nie można natomiast uznać, że naruszeniem omawianego przepisu jest nieprzeprowadzenie przez Sąd dowodu, o którym mowa w art. 106 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem przeprowadzenie takiego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu, o czym była już mowa powyżej. W związku z tym uznać należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, co skarżąca zarzuciła w skardze kasacyjnej. Wskazać w tym miejscu wypada, że w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyjęto regulację, zgodnie z którą Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i wysokości innej niż określone w ustawie. Z przepisu tego nie wynikają jednak wprost przesłanki warunkujące przyznanie takiego świadczenia, bowiem ustawodawca odwołuje się jedynie do pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem nie zostały określone granice uznania administracyjnego. Przy czym uznaniowość nie oznacza zupełnej dowolności organu rozstrzygającego. Z drugiej jednak strony także i subiektywne odczucie osoby zainteresowanej o zaistnieniu szczególnego przypadku, nie wystarczy do przyznania świadczenia z art. 82 ust. 1 omawianej ustawy, gdyż organ musi kierować się kryteriami obiektywnymi. Należy także pamiętać, że świadczenia przewidziane w art. 82 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, są świadczeniami specjalnymi również dlatego, że finansowane są z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w związku z czym nie mają one charakteru roszczeniowego, gdyż ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Wskazać w tym miejscu należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/2005, w którym stwierdzono, iż art. 82 ust. 1 jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż przyznanie świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 powołanej ustawy nie jest uzależnione od spełnienia określonych wymogów formalnych dotyczących wieku lub stanu zdrowia, jak ma to miejsce w wypadku emerytury lub renty przyznawanej na podstawie tej ustawy lub świadczenia wyjątkowego, przyznawanego przez Prezesa ZUS w trybie art. 83 ustawy. Celem ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 82 ust. 1 jest bowiem uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom szczególnie zasłużonym, wybitnym itd., a Prezes Rady Ministrów ma prawo w sposób zindywidualizowany określić, czy konkretny przypadek należy uznać za przypadek "szczególnie uzasadniony". Chodzi przy tym o wybitne, indywidualne, niepowtarzalne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Trybunał Konstytucyjny podkreślił ponadto, iż z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" jest w pełni uzasadnione i nie może być traktowane jako naruszenie zasad prawidłowej legislacji, czy też konstytucyjnej zasady równość obywateli wobec prawa. Jednocześnie Trybunał zwrócił uwagę, iż swoboda Prezesa Rady Ministrów przy wydawaniu decyzji w trybie art. 82 ustawy nie oznacza dowolności, bowiem organ związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki co do prowadzenia postępowania oraz orzekania i w tym zakresie podlega sądowej kontroli. Następnie Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż zasada równości oznacza obowiązek jednakowego traktowania podmiotów prawa charakteryzujących się w równym stopniu daną istotną cechą, to jest podmiotów należących do określonej wspólnej kategorii, klasy. Natomiast podmioty różniące się mogą być traktowane w sposób odmienny. W ocenie Trybunału wyjątkowy charakter świadczenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, powoduje, że podmiotów do niego uprawnionych nie można zaliczyć do tej samej grupy co podmiotów uprawnionych do emerytury i renty na zasadach ogólnych wynikających wprost z systemu ubezpieczeń społecznych. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację zawartą w przytoczonym wyroku. W szczególności jeszcze raz należy podkreślić, iż na gruncie komentowanego przepisu świadczenie specjalne Prezes Rady Ministrów może przyznać tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, co należy wiązać z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej lub z zaistnieniem nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Każdorazowo okoliczności te winny być badane i oceniane w sposób indywidualny, a omawiana instytucja nie może być stosowana jako powszechna. Podkreślić bowiem należy, że świadczenia specjalne nie stanowią odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia i represje. W rozpoznawanej sprawie należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że podnoszone przez skarżącą okoliczności nie wypełniają przesłanek z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Rady Ministrów wskazał bowiem, że bezpartyjność i głoszenie haseł antykomunistycznych oraz pochodzenie z rodziny o tradycjach patriotyczno - niepodległościowych, nie mają bowiem charakteru wybitnych, niepowtarzalnych osiągnięć. Uznanie takie oznaczałoby bowiem, że każdy, kto w ówczesnych czasach był bezpartyjny miałby prawo do otrzymania świadczenia specjalnego, na co zasadnie wskazał organ administracyjny. Natomiast kwestia trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącej nie może stanowić jedynej przesłanki do przyznania świadczenia specjalnego, bowiem świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla osób starszych, całkowicie niezdolnych do pracy lub pozostających w ciężkim położeniu materialnym. Dla osób tych, zależnie od spełnienia innych jeszcze przesłanek, przewidziano inne instytucje takie jak: świadczenia społeczne przyznawane na zasadach ogólnych na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, świadczenie wyjątkowe z art. 83 tej ustawy, czy też świadczenia otrzymywane z pomocy społecznej. W związku z tym uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu wskazanych w niej przepisów, co doprowadziło do niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia, są nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 wskazanej ustawy), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie