II SA/Ol 874/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy S. ustalił J. i M.L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki "[...]". Po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, organ pierwszej instancji stwierdził, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), dalej zwanej jako u.p.z.p., co umożliwia wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem. Wnioskiem z dnia 19 marca 2008 r. (uzupełnionym pismem z dnia 10 kwietnia 2008 r.) Fundacja "[...]" (dalej zwana jako Fundacja) wniosła o wznowienie postępowania w powyższej sprawie, wskazując na pominięcie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy regulacji prawnych z zakresu ochrony środowiska dotyczących terenu planowanej inwestycji oraz na pominięciu Fundacji jako strony w tym postępowaniu. Postanowieniem z dnia 15 maja 2008 r. Wójt Gminy S., działając na podstawie art. 149 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej jako: K.p.a., wznowił postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Następnie decyzją z dnia 9 czerwca 2008 r. organ pierwszej instancji odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 14 stycznia 2008 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Fundacja nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdyż nie może swoich żądań oprzeć na konkretnej normie prawa. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku stwierdził, że okoliczność wadliwości postanowienia Ministra Środowiska z dnia 17 października 2008 r. oraz nieuwzględnienia przepisów rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Jeziora Sorkwickiego" (Dz. Urz. Woj. Warm. –Maz. Nr 122, poz. 1697) mogła być podniesiona w terminie 30 dni od daty otrzymania tego postanowienia przez strony. Okoliczności te były znane przewodniczącemu Fundacji, który wykonuje na rzecz Wojewody Warmińsko – Mazurskiego zadania dotyczące obszarów objętych ochroną. W złożonym odwołaniu Fundacja podała, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z pominięciem przepisów rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313, z późn. zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, iż Fundacja nie jest stroną w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, gdyż nie posiada interesu prawnego w tej sprawie, lecz stwierdziło jednocześnie, że podniesiona przez nią argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie został bowiem poddany wymaganym prawem uzgodnieniom. Okoliczność ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.), co powoduje, że mimo braku przesłanki przewidzianej w pkt 4 art. 145 § 1 K.p.a. możliwe jest prowadzenie postępowania z urzędu. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek uzgodnienia projektu decyzji wynika z art. 53 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. oraz z faktu, że teren inwestycji znajduje się w obszarze zespołu przyrodniczo – krajobrazowego Jeziora Sorkwickiego, ustanowionego rozporządzeniem nr 23 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego. Fakt wydania przez Ministra Środowiska postanowienia z dnia 19 października 2007 r. nie stanowi przeszkody w ponownym wystąpieniu o uzgodnienie, gdyż postanowienie to dotyczyło innego uzgodnienia - wydanego na podstawie nieobowiązującego w dacie orzekania przez Ministra Środowiska rozporządzenia nr 8 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 11 stycznia 2000 r. w sprawie wyznaczenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 2, poz. 17). W złożonej skardze J.L. podniosła, że zgodnie z art. 110 K.p.a. organ administracji jest związany postanowieniem organu współdziałającego wydanym w trybie art. 106 § 5 K.p.a. Dopiero utrata mocy obowiązującej tego postanowienia i wykluczenie go z obrotu prawnego pozwalają na zmianę wyrażonego wcześniej stanowiska. Organ administracji prowadzący postępowanie, w którym wyrażone zostało stanowisko przez organ współdziałający, nie może żądać od niego wydania kolejnego postanowienia, jeżeli nie jest to spowodowane zmianą stanu faktycznego lub prawnego. Zauważyła też, że organ współdziałający bierze pod uwagę stan prawny obowiązujący w chwili wydania postanowienia, tj. wszystkie akty prawne regulujące określoną materię. Organ ten nie może wyrażać wielu stanowisk na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. odnosząc się do różnych, obowiązujących równolegle przepisów o ochronie przyrody. Skoro więc Minister Środowiska wydał postanowienie w dniu 19 października 2007 r., tj. w czasie obowiązywania rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r., to wyraził on swoje stanowisko co do tych aktów prawnych. Stosownie do art. 110 w zw. z art. 126 K.p.a. organy administracji są związane tym stanowiskiem. Fakt, że nie doszło faktycznie do uzgodnienia z określonymi formami ochrony przyrody nie może skutkować wydaniem innego postanowienia. Skarżąca podniosła ponadto, że zaskarżona decyzja narusza także art. 8 K.p.a. oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że bezspornie teren planowanej inwestycji objęty jest rozporządzeniem nr 23 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego, zatem decyzja ustalająca warunki jego zabudowy musiała być poprzedzona zgodą wojewódzkiego konserwatora przyrody. Zgada taka nie została jednak wyrażona, gdyż nie można uznać za merytoryczne rozstrzygnięcie postanowienia Ministra Środowiska umarzającego postępowanie, które ponadto nie odnosiło się do powołanego aktu prawnego. Kolegium przyznało, że błędnie powołało w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., lecz uznało tę wadliwość za pozostającą bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż podstawę prawna tej decyzji stanowił art. 138 § 2 K.p.a., miedzy którym a treścią decyzji nie ma rozbieżności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), dalej jako P.p.s.a. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym ciężar wykrycia prawdy obiektywnej jest obowiązkiem organu orzekającego (art. 7 K.p.a.). Naruszenie w procesie wydania decyzji norm prawa procesowego, które zostało wyliczone w art. 145 § 1 K.p.a., powoduje bezwzględny obowiązek wszczęcia z urzędu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Stanowisko takie wypływa ze sformułowania w art. 145 § 1 – "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie". Organ administracji obowiązany jest więc bez wyczekiwania na impuls z zewnątrz wszcząć postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w przypadku stwierdzenia wystąpienia jednej z podstaw wznowienia postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, str. 668). Zgodnie bowiem z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony i tylko do wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a niezbędne jest żądanie strony. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wznowił postępowanie postanowieniem z dnia 15 maja 2008 r., lecz zbadał jedynie wystąpienie jednej z dwóch podstaw do wznowienia postępowania, o których został poinformowany. Fundacja w pismach z dnia 19 marca 2008 r. i 10 kwietnia 2008 r. podnosiła bowiem, że przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy wydano bez uzgodnienia z wojewodą w odniesieniu do obszarów objętych ochroną zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Wprawdzie powołała również okoliczność braku swojego udziału w tym postępowaniu (pismo z dnia 10 kwietnia 2008 r.), lecz zasadniczym zarzutem było naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Fakt ten stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. Prawidłowo organ pierwszej instancji stwierdził, że Fundacja nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki inwestorów. Nie wskazała bowiem konkretnej normy prawa, z której wynikałyby jej uprawnienia lub obowiązki, które mogłyby zostać naruszone przedmiotową decyzją. Jednakże, skoro zostało wszczęte postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji z dnia 14 stycznia 2008 r., to Wójt powinien był zbadać w tym postępowaniu także wystąpienie drugiej przesłanki - wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznacza bowiem art. 149 § 2 K.p.a., zgodnie z którym przedmiotem postępowania jest ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wymienionych w art. 145 § 1 lub czy występuje przesłanka z art. 145a § 1 oraz – w razie pozytywnego wyniku tych czynności – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Brak postępowania co do wystąpienia w okolicznościach sprawy przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., stanowi naruszenie art. 149 § 2 K.p.a. Prawidłowo zatem Kolegium uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., gdyż organ pierwszej instancji wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy bez uprzedniego uzgodnienia jej projektu z właściwym organem. Zgodnie z art. 54 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). W rozpoznawanej sprawie planowana inwestycja powinna zatem zostać oceniona przez właściwy organ współdziałający z punktu widzenia przepisów rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Jeziora Sorkwickiego". Z akt sprawy wynika natomiast, że Wójt Gminy S. w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, załączonym do wniosku o jego uzgodnienie, skierowanym w trybie art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 u.p.z.p. do Wojewody, stwierdził, że ‘’przedmiotowa inwestycja położona jest na terenie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" utworzonego rozporządzeniem Nr 8 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 11 stycznia 2000 r. w sprawie wyznaczenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 2, poz. 17)‘’ (punkt 2.2.2 sentencji). W tym zakresie projekt decyzji został poddany uzgodnieniu. Wojewoda Warmińsko – Mazurski postanowieniem z dnia 28 lutego 2007 r. odmówił uzgodnienia planowanej inwestycji z uwagi na zakazy wynikające z tego rozporządzenia. Minister Środowiska stwierdził natomiast, że wskazany akt prawny utracił swoją moc, co stanowiło przesłankę do uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. postanowienia Wojewody i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Należy zauważyć, że istotą decyzji (postanowienia) wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. jest to, że organ odwoławczy uchylając decyzję (postanowienie) organu pierwszej instancji, nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W niniejszej sprawie w postępowaniu akcesoryjnym właściwy organ nie wypowiedział się zatem merytorycznie. W tej sytuacji nie można twierdzić, że postanowienie o uchyleniu postanowienia współdziałającego organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania tego organu zamyka drogę organowi prowadzącemu postępowanie główne do analizy zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami, które nie były uwzględnione przy rozpatrywaniu uzgodnienia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 8 K.p.a., należy wskazać, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma na celu stwierdzenie zgodności zamierzenia z prawem (art. 56 u.p.z.p.). Nie może zatem mieć wpływu na treść tej decyzji nie znajdujący oparcia w obowiązujących przepisach prawa brak uzgodnienia. Decyzję o warunkach zabudowy może kształtować, także w zakresie nakładania ograniczeń czy zaistnienia podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Uzgodnienia służą wszakże ochronie interesu publicznego chronionego przepisami szczególnymi. Dotyczą one obszarów szczególne chronionych ze względu na wartości składające się na dobro wspólne, np. ochrona zdrowia, ochrona zabytków, ochrona przyrody, porządek i bezpieczeństwo publiczne, itp. (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Warszawa 2006, str. 425). Powyższe pozwala na stwierdzenie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie narusza zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Działanie takie znajduje dodatkowe uzasadnienie w art. 6 i art. 7 K.p.a. – zasadzie praworządności oraz zasadzie kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym. Przyznać natomiast należy, że nieprawidłowo powołano w sentencji skarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotezie tej normy prawnej, jednakże naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż nie jest dopuszczalne przy okazji rozpatrywania sprawy głównej objęcie kontrolą przez sąd administracyjny postanawiania akcesoryjnego, którego strona skutecznie nie zakwestionowała we właściwym czasie i we właściwej formie, gdyż nie jest to akt podjęty w granicach danej prawy w rozumieniu art. 135 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II GSK 402/08, niepublikowany oraz powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym jest oceniane jako przesłanka wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.